cours de droit

droit administratif L2 2e semestre _ cours de M. Antoine Delblond

DEUXIEME PARTIE ACCOMPLISSEMENT DE L’ACTIVITE ADMINISTRATIVE


L’accomplissement de l’activité administrative est déterminé par sa dimension institutionnelle et par sa finalité.
L’activité administrative s’accomplit dans le cadre d’une institution. Hauriot a établi des caractéristiques d’une institution : c’est une création artificielle de l’Homme ayant pour objet de gérer les affaires publiques, certaines disposant de la personnalité morale. Il existe trois catégories principales de personnalité morale de droit public : l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics. D’autres institutions n’ont pas la personnalité morale. L’Administration est une somme d’individus, de moyens financiers, matériels qui accomplissent l’activité administrative pour le compte d’une personnalité publique. L’activité administrative est influencée par cet environnement institutionnel, il existe donc une différence essentielle entre cette activité et celle des personnes privées : les intérêts. La nation est souveraine, elle a tous les pouvoirs de façon non déterminée, mais elle ne dispose pas de la personnalité morale. Dès lors elle confie à État les prérogatives de la souveraineté. L’Administration accomplit l’activité administrative au nom de État (et des autres collectivités publiques). Le lien entre la nation, État et l’activité administrative justifie le caractère exorbitant du droit commun de l’activité administrative. La théorie générale de État explique ce caractère du droit commun. Baudin explique les raisons pour lesquelles les activités des personnes publiques doivent être soumises à un régime particulier (différent de celui des personnes privées). En 1576, il dit que « État se distingue des entités politiques antérieures », donc du féodalisme. Il utilise le terme de souveraineté pour la première fois pour qualifier la toute-puissance de État Théorie générale de État
Hegel (Leçon sur la philosophie de l’histoire) considère que État est une forme d’organisation politique et ensuite seulement État s’organise, se dote d’une administration. L’essence fondamentalement politique de État rejaillit sur ses activités administratives. Carré de Malberg explique que les fonctions politiques de État rejaillissent sur les caractéristiques de l’activité administrative. État est d’abord une institution politique et exerce ensuite une fonction administrative.
La finalité a des incidences sur ces caractéristiques. L’activité administrative a une dimension téléologique. L’activité se caractérise par sa finalité : l’intérêt général. La différence fondamentale entre une entreprise privée et un service public c’est la finalité de leurs actions réciproques. L’intérêt général consiste à assurer une cohabitation non conflictuelle des différents composants de la société. C’est donc transposer les principes républicains et les règles de droit dans le corps social. Laïcité, État social, non communautarisme… Les moyens de l’Administration sont à la mesure de cette finalité. Les règles du droit privé ne sont pas applicables à cette activité, celle-ci se réalise par des actes juridiques particuliers et produit des sanctions.


TITRE I LES ACTES JURIDIQUES DE L’ADMINISTRATION


La théorie générale de État distingue État (personne publique fondamentalement politique) de l’Administration (instrument de État). L’Administration réalise certains actes juridiquement imputables à État, mais tous les actes étatiques ne sont pas des actes administratifs. La séparation des pouvoirs distingue trois fonctions dans trois catégories d’actes : lois, jugements et actes administratifs.
État produit la loi. Elle a une dimension politique forte, émanant du Parlement, et appelle d’autres actes : les règlements d’application. État produit des jugements, ils sont exécutoires et s’appliquent immédiatement. Ils ont l’autorité de chose jugée. Le Conseil Constitutionnel rappelle que le jugement se distingue à la fois de la loi et de l’acte administratif. Il refuse d’examiner un texte se rattachant à la fonction administrative du parlement. Dans l’arrêt Brouant du 25/10/2002, le Conseil État examine un règlement définissant l’accès aux archives du parlement. Pour lui, ce règlement se rattache à l’activité juridictionnelle du Conseil Constitutionnel dès lors que ce n’est pas un acte administratif susceptible d’être contrôlé par le juge administratif au titre du recours pour excès de pouvoir. Le Conseil État applique donc la séparation des pouvoirs, ce qui contribue à distinguer dans les actes juridiques de l’Administration une catégorie particulière d’actes étatiques : les actes administratifs. Ces actes peuvent prendre deux formes : actes administratifs unilatéraux ou contrats administratifs.


Chapitre 1 Délimitation de l’acte administratif unilatéral

C’est l’expression d’un pouvoir qui est conféré à l’autorité administrative. Il s’élabore au sein d’une institution, manifeste la souveraineté de État à la différence des actes entre personnes privées qui reposent sur le consentement mutuel. L’Administration a également des actes de droit privé comme dans la gestion de son domaine privé (forêt, HLM…). Le droit positif délimite l’acte administratif unilatéral, il met en évidence ses caractères qui le différencient du droit privé.

Section 1 Délimitation de l’acte administratif unilatéral
C’est établir les contours de cet acte car il comporte des caractéristiques autoritaires. Il manifeste le pouvoir dont dispose l’Administration vis-à-vis des personnes privées. Il s’agit donc de préciser les actes relevant de ce pouvoir qui revêt cette caractéristique d’autorité. On le fait par essence, par opposition et par catégories.

§1 Caractéristiques générales de l’acte administratif unilatéral
La caractéristique Est-ce qui constitue l’élément distinctif. Dès lors, les caractéristiques générales de l’acte administratif unilatéral permettent de connaître sa spécificité, ce qui le distingue des autres actes de l’Administration. Selon G. Dupuis « l’acte unilatéral est une décision dont la valeur juridique est indépendante du consentement de ses destinataires ». Il met en évidence l’aspect principal de l’acte administratif unilatéral : l’absence de consentement de ses destinataires. Mais l’acte comporte trois caractéristiques : juridique, administratif, unilatéral.

A/ caractère juridique de l’acte administratif unilatéral
- principe : un acte juridique est une manifestation de volontés destinée à produire des effets de droit. Dans l’activité administrative, il faut distinguer les actes juridiques et « les actes matériels ». L’acte matériel est une situation qui a des conséquences juridiques pour le juge notamment mais qui n’a pas été voulue par l’administration, cependant il peut entraîner sa responsabilité. Il a donc une dimension juridique. En revanche, l’administration manifeste la volonté de l’autorité administrative d’utiliser ses pouvoirs et donc de modifier l’ordonnancement juridique. Un acte administratif unilatéral a trois caractères juridiques.
Il a une existence juridique propre, un contenu juridique et sa disparition est juridiquement organisée. Il produit des effets de droit et modifie l’ordonnancement juridique. Cet acte engage la personne publique pour le compte de laquelle il a été édité.

B/ caractère administratif de l’acte unilatéral
L’acte administratif est élaboré au sein d’une personne morale de droit public. Il est édicté par une autorité administrative. Dès lors, l’acte est élaboré au sein d’une personne publique. Il existe des procédures qui déterminent le fonctionnement des personnes publiques et l’élaboration des actes qu’elles produisent. Ces procédures sont administratives. L’auteur est habilité par l’exécutif de État à « dicter des actes au nom de sa collectivité. L’habilitation a un caractère formel, elle ne se présume pas. L’auteur dispose d’une délégation de compétences qui lui permet d’édicter cet acte et qui confère à cet acte un caractère administratif. En l’absence de délégation, l’auteur commet l’incompétence ou un usurpation de pouvoir. L’autorité administrative est différente de l’agent d’exécution. Si ce dernier élabore un acte administratif unilatéral, il commet donc une usurpation de pouvoir. L’acte administratif unilatéral peut être élaboré par une autorité collégiale comme la délibération d’un conseil municipal. La CNIL édicte des actes administratifs unilatéraux. Un individu privé chargé d’une mission de service public peut également élaborer un acte mais uniquement dans le cadre de sa mission.

C/ unilatéralité de l’acte administratif
Ce caractère distingue l’acte administratif et l’administration de droit privé. L’unilatéralité d’un acte ne tient pas au nombre de ses auteurs. Elle vient du fait que l’acte s’applique indépendamment du consentement de ses destinataires. Dès lors un acte administratif unilatéral peut émaner d’une autorité collégiale. De même, il traduit une manifestation de volonté. Il traduit également la différence de statut juridique entre l’autorité administrative qui édicte l’acte et les administrés qui le subissent. Pour le commissaire du gouvernement Romieu, la contrainte résultant du caractère unilatéral est la caractéristique principale de l’action publique. « La puissance publique procède par voie de commandement, sous la forme de règlements collectifs. L’ordre une fois donné, les citoyens sont tenus d’y obéir. » L’arrêt Huglo du 2/07/82 du Conseil État fait du caractère exécutoire de l’acte administratif « une règle fondamentale du droit public ».
Pour Barnave (10/08/1791), dans l’ordre et les limites des fonctions constitutionnelles ce qui distingue le représentant de celui qui n’est que simple fonctionnaire c’est qu’il est dans certains cas chargé de pouvoir par la nation, tandis que le simple fonctionnaire n’est jamais chargé que d’agir pour elle.

§2 Différenciation de l’acte administratif unilatéral
Différencier c’est établir les caractéristiques permettant d’opposer, de distinguer par rapport à d’autres catégories. Cet acte n’est que l’une des modalités de l’activité administrative. Il existe d’autres actes juridiques de l’Administration, notamment des actes de droit privés pour la gestion du domaine privé, pour les petites fournitures, pour le personnel de service… La différenciation apparaît dans le régime juridique et ensuite dans le contrôle juridictionnel exercé sur ces actes. On peut donc distinguer l’acte non exécutoire de l’acte exécutoire non unilatéral.

A/ l’acte administratif non exécutoire
L’autorité administrative édicte des actes administratifs destinés aux usagers mais qui ne modifient pas l’ordonnancement juridique. Dès lors, ces actes ne donnent pas lieu à exécution. Ils ne peuvent pas être contrôlés par le juge dans l’excès de pouvoir.
- les mesures antérieures à l’acte administratif. C’est un acte qui précède l’élaboration de l’acte administratif. Il est souvent indispensable. Il en est ainsi des mesures indicatives et des mesures préparatoires.
® mesures indicatives = actes émanant de l‘administration destinés aux administrés et qui leur fournissent les indications générales sur l‘activité administrative
Forme : elle contribue à les distinguer des actes administratifs unilatéraux. En effet, elles prennent la forme de projets, de renseignements… jamais d’arrêtés.
Conséquences : une mesure indicative est dépourvue d’effet juridique pour ses destinataires, d’où le fait qu’elle ne peut être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir.
Illustration : État fournit des indications générales sur le tracé du futur TGV, la ville d’Amiens conteste ce tracé. Le Conseil État répond que cette mesure indicative ne constitue pas un acte administratif unilatéral susceptible d’être contesté devant le juge. La requête est irrecevable. cf. arrêt CE 9/12/1998, ville d’Amiens contre chambre de commerce et d’industrie d’Amiens Les indications erronées qui causent un préjudice aux administrés peuvent entraîner la responsabilité administrative.
® mesures préparatoires = actes juridiques pris par une autorité administrative pour créer des conditions nécessaires à l’élaboration de l’acte administratif.
Forme : elle permet déjà de les distinguer de l’acte unilatéral. Ce sont des vœux, des avis, des rapports… mais jamais des arrêtés.
Conséquences : la mesure préparatoire est davantage liée à l’acte administratif unilatéral car elle crée les conditions juridiques et matérielles pour qu’il soit édicté, mais pour le Conseil État une mesure préparatoire ne modifie pas l’ordonnancement juridique et ne peut donc pas être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir.
Illustration : la délibération de jury constitue un acte unilatéral pouvant être attaqué mais l’appréciation individuelle d’un enseignant dans le jury est une mesure préparatoire ne pouvant pas être contestée devant le juge. cf. arrêt CE 15/10/82, ministre de l’éducation nationale contre Rode La notation est une mesure préparatoire pour les fonctionnaires au regard du Conseil État à l’acte administratif unilatéral d’avancement. Le Conseil État opère aujourd’hui un revirement de jurisprudence : la notation d’un fonctionnaire devient une mesure faisant grief; elle est assimilée à un acte administratif unilatéral. Le fonctionnaire peut contester devant le juge la notation mais aussi l’avancement. cf. CE 23/11/62, arrêt Camara
- les actes confirmatifs. Ce sont des actes juridiques édictés après la décision exécutoire dont ils se bornent à reprendre le dispositif. L’acte confirmatif ne modifie pas l’ordonnancement juridique et ne peut donc pas être contesté devant le juge de l‘excès de pouvoir. cf. arrêt CE 29/06/92, SARL Procaes

B/ l’acte administratif applicable dans le service
Il existe des actes à caractère exécutoire mais qui ne s’appliquent qu’à l’intérieur du service dirigé par l’autorité administrative qui les a rédigés. Ce ne sont pas de véritables actes administratifs unilatéraux. Ils n’ont pas d’incidence sur la situation de l’administré. Le juge administratif ne peut pas connaître de la légalité de tels actes. Cependant, le problème posé par ces actes est celui de leurs conséquences juridiques sur les agents.
- la circulaire. C’est une lettre. La forme est différente de l’arrêté. Elle est adressée par une autorité administrative supérieure aux agents placés sous son autorité, leur donnant des indications sur la façon d’appliquer la loi. La circulaire présente trois caractéristiques ® elle est tournée vers les services et non vers les administrés
® elle interprète la loi et ne modifie pas l‘ordonnancement juridique
® elle ne peut pas être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir
- la mesure d’ordre intérieur. C’est une décision individuelle prise par le chef de service vis-à-vis d’un agent. Cette mesure a pour fondement le règlement intérieur du service. Elle assure le bon fonctionnement du service et a des conséquences juridiques insignifiantes. Le Conseil État considère que ces mesures ne font pas grief, elles ne peuvent pas être contestées devant le juge d’excès de pouvoir.
La jurisprudence du Conseil État tend à déqualifier certains actes qui étaient traditionnellement considérés comme des mesures d’ordre intérieur et qui deviennent de véritables actes administratifs unilatéraux, notamment les arrêtés de rigueur pour les militaires ou l’isolement pour les détenus. La liste des mesures tend à se réduire.
C/ classification des actes :
Il est important de classer les actes administratifs unilatéraux pour plusieurs raisons : pour l’administration parce que la classification des actes permet à l’autorité administrative d’être plus efficace dans la réalisation de l’activité administrative, pour l’usagé parce que classifier des actes administratifs unilatéraux permet de s’adresser efficacement à l’administration, de mieux connaître ses droits et de pouvoir contester l’activité administrative en distinguant un acte réglementaire et un acte individuel, et pour le juge parce que la classification d’actes administratifs unilatéraux facilite le contrôle juridictionnel, l’acte unilatéral subit le contrôle de l’excès de pouvoir alors que le contrat subit le contrôle du plein contentieux. Les critères de classification des actes administratifs unilatéraux sont le critère matériel et le critère organique.
- classification matérielle des actes administratifs unilatéraux. Le qualificatif matériel s’attache au contenu de l’acte, une classification matérielle consiste à distinguer des actes en fonction de leur contenu. ® actes règlementaires : un acte réglementaire est un acte administratif qui comporte des dispositions générales et impersonnelles. L’acte réglementaire a trois caractéristiques. · l’acte réglementaire comme décision : c’est un acte qui comporte un caractère normatif La théorie de la norme est développée par Kelsen. C’est une règle qui comporte un commandement qui comporte une obligation de faire ou de s’abstenir. C’est plus précisément une manifestation de volonté par laquelle l’autorité veut produire des effets de droit. L’acte réglementaire modifie l’ordonnancement juridique et a un caractère exécutif.
· l’acte réglementaire comme disposition : l’acte réglementaire comporte des dispositions à caractère générales et impersonnelles. Un acte réglementaire ne vise pas une situation précise, il n’a pas un sujet de droit comme destinataire identifié, il n’a pas un caractère subjectif. L’acte réglementaire détermine un nombre illimité de situation : il a vocation à s’appliquer de manière non limitée. L’acte réglementaire a des conséquences sur l’ordonnancement juridique : dans la constitution de 1958, le règlement autonome a les mêmes conséquences qu’une loi : il s’applique de manière illimitée.
· l’acte réglementaire relevant du droit public : le règlement traduit une prérogative de puissance publique. L’acte réglementaire est soumis à un ensemble de règles exorbitantes de droit commun. Sur le plan de la procédure, l’acte réglementaire s’élabore dans le respect du droit public. Dans son application, l’acte réglementaire appelle l’usage de la contrainte vis-à-vis de ces destinataires. Dans le cadre de la compétence juridique, l’acte réglementaire relève de la compétence du juge administratif.
® actes individuels : c’est un acte administratif unilatéral qui s’applique à une situation précise. Dès lors l’acte individuel a une destinataire identifiée. Sur le plan théorique, l’acte individuel a un caractère subjectif, cet acte modifie la situation d’un sujet de droit identifié. L’acte individuel s’applique à une personne nommément désigné : le nom doit apparaître dans l’acte sous peine d’illégalité. Un acte individuel ne s’applique qu’après notification à son destinataire.
- classification organique des actes unilatéraux : la classification organique oppose les actes selon leurs auteurs (selon l’organe institutionnelle auquel l’acte se rattache). La classification est plus développé que précédemment La hiérarchie des activités permet de structurer l’ordonnancement juridique. Les actes émanant de cette autorité sont structurés. Il existe deux hiérarchies : la hiérarchie des autorités est indispensable, elle a un caractère fondamentale dans l’organisation de l’état et est même cité dans la constitution. De la hiérarchie des autorités découle une seconde structuration : la hiérarchie des actes qui permet une classification organique des actes administratifs unilatéraux. Cette classification organique oppose les actes émanant des autorités centrales de l’état aux actes émanant des autorités décentralisées aux actes émanant des dirigeants des établissements publics. ® les actes émanant de l’autorité centrale de l’état : l’État est la première personne de droit public qui a le monopole du pouvoir politique, le monopole de la contrainte légale et légitime. Dès lors, les autorités centrales de l’état prennent des actes ayan une incidence majeure sur l’ordonnancement juridique. Trois autorités centrales de l’état édictent des actes administratifs unilatéraux : le président, le premier ministre et les ministres.
· les actes administratifs unilatéraux du président : le président est d’abord une autorité politique qui dispose de pouvoirs en matière administrative. Le président en vertu de l’article 13 de la constitution signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres. L’ordonnance permet au gouvernement d’élaborer des textes de manière provisoire dans le domaine de la loi. Ces textes sont ensuite ratifiés par le parlement. Avant la ratification, l’ordonnance constitue un acte administratif unilatéral émanant du président de la république. Sur le plan contentieux, avant ratification, une ordonnance peut être contrôlée par le juge administratif, après la ratification, l’ordonnance devient un texte à valeur législative. Les décrets délibérés en conseil des ministres portent la signature du président, en l’absence de celle-ci, le décret est illégal. Le président signe également les arrêtés. Un décret ou un arrêté présidentiel peut avoir un caractère soit réglementaire, soit individuel selon son contenu. Un décret individuel est une nomination des très hauts fonctionnaires (préfets, ambassadeurs…). Le président peut aussi signer un décret (acte) réglementaire. Les actes administratifs du président sont contresignés par le premier ministre et par le ministre responsable parce que dans la constitution de 1958, le président de la république n’est pas juridiquement responsable des dommages résultants de cet acte. Il existe des actes qui ne sont pas contresignés et pour lesquels il n’y a pas de sanction du premier ministre (référendum de l’article 2, dissolution de l’assemblée nationale, article 16, saisie du conseil constitutionnel, nomination des membres du conseil constitutionnel, nomination et démission du parlement…). Cela engage la responsabilité politique du président de la république. Il est d’abord une autorité politique d’attributions d’ordre administratif.
· les actes émanant du premier ministre : le premier ministre est une autorité à la fois administrative supérieure et le chef du gouvernement. Ces attributions sont précisées par la constitution. Il exerce le pouvoir réglementaire, nomme aux emplois militaires et civiles… Dans l’exercice du pouvoir réglementaire, le premier ministre a un rôle principal : le président de la république exerce un pouvoir réglementaire résiduel (décret délibéré en conseil des ministres), quant au pouvoir de nomination, la nomination des fonctionnaires relève du premier ministre à l’exception des emplois de la très faute fonction publique. Au nom de la déconcentration, le pouvoir de nomination des fonctionnaires est déléguée à des autorités territoriales comme le préfet ou le recteur. Les actes du premier ministre prennent la forme de décret ou d’arrêtés, ils sont réglementaires ou individuels. Un texte émanant du premier ministre est un acte primatural. S’agissant du contenu, la constitution de 1958 distingue les règlements autonomes et les règlements d’applications. Ces règlements sont complétés par des actes individuels. Les actes du premier ministre sont contresignés par le ministre changé de leur exécution.
· les actes émanant des ministres : le ministre est d’abord une autorité administrative supérieure chargée d’un département ministériel. Le ministre est aussi une autorité politique. Sur le plan formel, le ministre édicte des actes administratifs qui prennent la forme d’un arrêté ministériel mais ils ne prennent jamais la forme de décrets. Dans la constitution de 1958, le ministre ne dispose pas du pouvoir réglementaire qui est une prérogative du premier ministre. Cependant, le conseil d’état a jugé que le ministre comme tous les chefs de service peut prendre des actes réglementaires nécessaire à l’organisation et au fonctionnement de ce service. Le conseil d’état du 07/02/1936 par sa jurisprudence permet au chef de service et au ministre de prendre des actes réglementaires pour l’organisation et le fonctionnement de ce service. Le conseil d’état sanctionne le ministre qui empiète sur le pouvoir réglementaire du premier ministre (06/10/1961 union nationale des associations des parents d’élèves d’enseignement libre).
® les actes émanant des autorités décentralisées : la révision constitutionnelle renforce la décentralisation donc les pouvoirs dont dispose les exécutifs des communautés. Une communauté territoriale bénéficie de la clause générale de compétence, ce qui lui permet de mettre en œuvre ses compétences décentralisées.
· la clause générale de compétence : c’est un principe au nom duquel les assemblées délibérantes locales sont compétences pour se saisir des affaires qui relèvent de leur collectivités, en d’autres termes lorsqu’une question d’ordre administratif se pose dans la communauté territoriale, l’assemblée a vocation à se saisir par principe de cette question. Par exception, l’affaire sera réglée par une autre autorité notamment le préfet. Les autorités décentralisées sont amenées à édicter des actes administratifs qui sont l’expression de leur pouvoir et de leur attribution. Une assemblée locale édicte des délibérations qui lorsqu’elles ont un caractère normatif constituent des actes administratifs unilatéraux. L’exécutif local (maire, président du conseil général, président du conseil régional) édictes des actes administratifs unilatéraux qui sont l’expression de son pouvoir Pour accompagner la décentralisation, la constitution organise le principe de subsidiarité. C’est un principe au nom duquel une décision doit être prise à l’échelon le plus proche de son destinataire. La subsidiarité rapproche l’autorité administrative de l’usagé. L’autorité administrative est soit le préfet soit le maire.
· la mise en œuvre des compétences décentralisées : la décentralisation organise une répartition des compétences entre les communautés territoriales, ensuite une répartition au sein de chaque collectivité. L’arrêt du 02/03/1982 transfert un certains nombre de compétences l’état vers les communautés territoriales. Les lois de janvier 1983 et de juillet 1983 opèrent une répartition des compétences transférées entre les communautés territoriales. Les exécutifs territoriaux doivent respecter cette répartition sous peine de commettre une incompétence. Au sein de la collectivité, le conseil général de la communauté territorile aménage une répartition entre l’assemblée délibérante et l’exécutif. Les assemblées locales se prononcent sous la forme de délibération dans leur domaine de compétence. Ces actes sont soumis au contrôle de légalité et notamment à l’obligation de transmission aux préfets. Les arrêtés du maire selon leur contenu ont un caractère soit réglementaire, soit individuel. Certain actes du maire sont pris au nom de l’état, les arrêtés du maire sont soumis au contrôle administratif du préfet.
® actes émanant des dirigeants des établissements publics : un établissement public est une personne morale de droit public qui dispose de tous les attributs de la police judiciaire, notamment un budget propre, un patrimoine, un personnel spécifique et un exécutif qui dirige l’établissement. Le président d’un établissement public prend des actes administratifs unilatéraux dans un domine limité en vertu du principe de spécialité, principe au nom duquel un établissement public ne peut intervenir que dans une matière donnée. Le principe de spécialité s’applique de manière rigoureuse pour les établissements publics administratifs, cela est atténué pour les établissements publics industriels et commerciaux car ils sont dans une situation concurrentielle. Le dirigeant d’établissement publics édicte des actes individuels et des actes réglementaires dans les limites de la jurisprudence Jamart comme le rappelle le conseil d’état dans l’arrêt Missa du 10/11/1961. Les ordres de professionnels prennent des actes administratifs unilatéraux soit pour réglementer la profession soit pour exercer un pouvoir disciplinaire sur la profession.


Section 2 Mise en œuvre de l’acte administratif unilatéral

La mise en œuvre de l’acte administratif unilatéral permet la réalisation concrète de l’activité administrative. Cette mise en œuvre permet à l’autorité administrative d’utiliser des prérogatives de puissance publique. Dans un état de droit, il est nécessaire que l’utilisation des prérogatives de puissance publique soit juridiquement encadré. L’acte administratif contribue à l’efficacité de l’acte administratif ce qui justifie que l’administration dispose d’une certaine latitude dans l’élaboration de cet acte.

§1 Élaboration de l’acte administratif unilatéral

L’état met en œuvre des prérogatives de la souveraineté nationale : il est nécessaire que dans les activités, l’administration dispose des moyens utiles à la mise en œuvre du service public. L’état dispose de moyen budgétaire précisé dans la loi de finance annuelle. L’état dispose de moyens matériels protégés par les règles de la domanialité publique. L’état dispose de moyens humains : plus de deux millions d’agents sont affectés au service de l’état sans évoquer le personnels des communautés territoriales et des établissements publics. Par ces moyens, l’état contribue à l’élaboration de l’acte administratif. L’acte administratif unilatéral est l’expression juridique des moyens dont dispose l’état pour réaliser sa mission. L’autorité administrative et notamment le premier ministre dispose de 5 000 agents. Les autorités administratives doivent respecter les coordonnées de l’acte administratif unilatéral.
A/ coordonnées de l’acte administratif unilatéral :
Les coordonnées sont tous les éléments juridiques qui contribuent à son identification. Ces éléments constitue une contrainte pour l’autorité administrative qui doit les respecter, en d’autres termes, tous les actes administratifs unilatéraux quelque soit leur auteur présente des coordonnées compatibles que constitue des éléments de leur légalité.
- la compétence. C’est une aptitude reconnu juridiquement à une autorité qui lui permet d’édicter des actes administratifs unilatéraux. Une autorité dépourvue de toute compétence ne peut pas édicter l’acte, elle commet l’illégalité la plus grave, dans le report pour excès de pouvoir cette aptitude est conférée. ® principe : Gaston Jèze considère que la compétence d’un agent public n’existe que pour les matières où la loi l’a organisée. Une personne privée peut librement intervenir en toute matière dans le respect de la loi et de la réglementation. Un agent publique ne peut édicter un acte déterminé que sur la base d’une compétence qui lui est soit reconnu par la loi soit déléguée par son supérieur hiérarchique.
Louis Rolland considère que la compétence existe indépendamment de l’individu physique appelé à occuper, à un moment donné, pour un service donné, dans un territoire donné, un certain poste.
La compétence s’exerce dans un cadre limité dans le temps à un moment donné, limité sur le plan matériel pour un service public donné, limité géographiquement, territorialement, limité fonctionnellement, compte tenu du poste limité par son détenteur.
Louis Rolland évoque la nécessité d’encadrer juridiquement l’édiction d’un acte administratif unilatéral qui constitue une prérogative de puissance publique. L’acte unilatéral est exécutoire : il comporte des contraintes pou son destinataire, il est donc nécessaire que l’autorité qui édicte cet acte voit sa compétence délimité avec précision pour éviter tout arbitraire ou un éventuel empiètement sur les libertés publiques. Une autorité administrative est insérée dans une hiérarchie d’administration, soit de l’état, soit d’une communauté territoriale, soit d’un établissement public. Délimiter avec précision la compétence de cette autorité permet d’assurer le respect et ensuite l’efficacité de cette hiérarchie administrative. La nomination d’un nouveau gouvernement est suivi d’une série d’arrêtés qui aménage des nouvelles délégations de compétence. Une compétence doit être délimitée avec précision sous peine d’entrai l’annulation contentieuse de l’acte émanant de l’autorité administrative. L’incompétence constitue un moyen d’ordre public dans le contentieux de l’excès de pouvoir. Lorsque le juge est saisi de la légalité d’un acte administratif, il commence toujours par vérifier le respect des règles de compétence par l’autorité, y compris lorsque ce moyen n’a pas été soulevé par le requérant.
® exercice de la compétence : la compétence comporte trois dimensions, deux modalités et deux aménagements.
§ les trois dimensions de la compétence :
´ dimension matérielle = ensemble des matières dans lesquelles peut intervenir une autorité administrative. La compétence matérielle du président de la faculté est limité à l’enseignement universitaire. De même, le décret du 18/0 3/1998 relatif aux emplois de directeur général des services des départements et des régions précise que « le directeur général et l’adjoint au directeur général sont chargés de diriger l’ensemble des services du département ou de la région et d’en coordonner l’organisation » (ART 3 du décret du 18/03/1998).
´ dimension territoriale = une autorité est compétence pour édicter des actes administratifs unilatéraux dans un ressort territorial délimité. Dès lors, une autorité centrale de l’état a une compétence pour édicter des actes sur l’ensemble du territoire national. En revanche, une autorité déconcentrée (préfet) ne sera compétent que dans le ressort territorial placé sous son autorité (département). Il en est de même pour une autorité décentralisée (le maire) qui édicte des actes administratifs unilatéraux dans le ressort territorial (la commune) faute de respecter cette dimension, l’autorité administrative commet une illégalité.
´ dimension temporelle = une autorité administrative est compétente pour édicter des actes administratifs unilatéraux pour une période définie, faute de quoi, elle commet une incompétence. Il existe une atténuation, le droit public permet d’assurer la continuité des institutions en cas de succession d’une autorité à une autre. Ainsi, le gouvernement démissionnaire gère les affaires courantes.
§ les deux modalités de la compétence : une fois la dimension de la compétence reste à préciser les pouvoirs dont disposent l’autorité administrative tout en respectant les dimensions de sa compétence.
´ compétence discrétionnaire lorsque l’autorité administrative se prononce librement sans devoir respecter une règle particulière dans le contenu de l’acte ou dans la décision. La réponse du président du conseil régional à une demande de subventions est un acte administratif individuel relevant du pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire d’acceptation ou de refus.
´ compétence liée : l’autorité administrative agit sur le fondement de la compétence liée lorsqu’une fois les conditions réunies, elle doit se prononcer dans un sens donnée. La délivrance du permis de conduire par le préfet est un acte administratif unilatéral relevant de la compétence liée. Dans cette compétence, l’autorité administrative garde le choix du moment, elle apprécie les difficultés de l’action, ce qui lui permet de choisir le moment de l’acte sans pour autant reporter sans limite (sine die) la décision.
§ les deux aménagements de la compétence : les autorités administratives étant particulièrement nombreuses, le respect absolu des règles de compétences risquerait de paralyser l’action de l’état.
´ délégation de compétence = décision par laquelle l’autorité administrative confie à une autorité subordonnée la compétence qui lui appartient mais selon l’adage : « La compétence s’exerce mais ne se délègue pas » la délégation de compétence n’est possible que sur la base d’une disposition écrite. La délégation de compétence est matériellement limitée, elle ne peut pas porter sur l’ensemble des domaines de compétences. La délégation de compétence est nécessairement limitée dans le temps. La délégation met en relation une autorité supérieure (la délégante) et une autorité subordonnée (la délégataire). Ce dernier peut prendre tous les actes qui relèvent de la compétence de l’autorité délégante dans le domaine précisé par la délégation. Cela permet d’aménager l’exercice du pouvoir exécutif
´ délégation de signature = un acte par lequel une autorité administrative prévoit les modalités de signature de ses propres actes en cas d’empêchement. Il s’agit donc de pallier l’éventuel absence d’une autorité administrative notamment lorsqu’il existe des délais pour édicter un acte. Cette délégation n’empiète pas sur les compétences, dès lors, la délégation de signature est possible même sans texte de référence. Elle peut être accordée à toute autorité. L’autorité administrative est tenu de respecter scrupuleusement la délégation de compétence : elle ne peut pas reprendre ces compétences, elle doit respecter les conséquences jusqu’au terme initialement prévu. En revanche, dans la délégation de signature, l’autorité supérieure peut reprendre à tout moment sa délégation voir même se substituer au délégataire : évoquer sa compétence.
- la forme : c’est l’ensemble des éléments qui contribuent à la présentation matérielle, physique de l’acte administratif unilatéral. Le droit administratif accorde une grande importance aux formes car elles permettent d’identifier l’acte comme émanant de l’administration dès lors le droit administratif distingue deux formes : une obligatoire et une facultative. Pour la première, le juge distingue les irrégularités substantielles et celles non substantielles. Dès lors, il vérifie les formes, les éléments contribuant à la présentation de l’acte car elles contribuent à authentifier l’acte. Cela permet de reconnaître comment l’acte émane de l’administration (Conseil d’état, avis de section du 26/06/1975 : « Les actes en forme administrative passés par les autorités publiques dans le cadre de leurs compétences constituent des actes authentiques au sens de l’article 1317 du code civil»). ® caractère écrit : un acte administratif unilatéral a par principe un caractère de écrit, en effet, l’écrit contribue à l’authentification de l’acte c’est-à-dire à sa reconnaissance par ses destinataires. De même, la charge de la preuve est établit plus aisément par un acte écrit en cas de contestation devant le juge. Cependant, il existe des actes administratifs non écrit. En effet, le conseil d’état considère que le silence de l’administration vaut décision soit d’acceptation (urbanisme) soit de refus (la plupart des cas). Un ordre verbal est une décision lorsqu’il émane du supérieur hiérarchique vers le subordonné, le conseil d’état considère une admonestation publique du supérieur au subordonné (sanction administrative). De même, l’ordre donné par un policier est une décision entraînant des conséquences publiques.
® visas : c’est une formule écrite qui accompagne l’acte, souvent le précède. Tout acte juridique a une base juridique : un ensemble de règles qui va le rendre possible et qui détermine son contour. Le visa est une mention écrite qui a pour objet de rappeler les règles qui constituent la base juridique de l’acte. Il s’exprime donc sous la forme : « Vue », suivit de la mention du texte considéré. Le juge le considère comme un élément facultatif de l’acte administratif unilatéral. Le visa n’a pas d’incidence sur le contenu, il ne fait que rappeler les règles de référence. Dès lors, un visa surabondant ou l’absence de visa n’entraîne pas l’annulation de l’acte, le juge peut même rectifier un visa erroné (conseil d’état arrêt ordre des avocats du 04/07/2000). Traditionnellement, le silence vaut refus au bout de quatre mois. Depuis la loi du 12/04/2000 sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation existe, un silence gardé pendant plus de deux mois vaut décision de rejet.
® date : tout acte est nécessairement daté, il porte la date de sa signature (différent de la date de publication au journal officiel). Sur le plan juridique, la date fixe le moment où l’acte acquiert sa validité juridique. Il devient un véritable acte administratif unilatéral. Il ne sera applicable qu’après publication. Le conseil d’état a jugé que la date n’était pas un élément obligatoire de la forme de l’acte, elle le devient en revanche lorsque l’acte comporte des droits assorties d’une périodicité pour son destinataire, notamment lorsque les droits accordés ne valent qu’à compté de la signature. Un règlement non daté n’est pas de ce seul fait illégal. Le fait de ne pas mentionner la date de l’acte peut être rectifié ultérieurement par l’autorité administrative.
® signature : elle permet de déterminer l’autorité compétente pour prendre l’acte. La conséquence, c’est que la signature est un élément obligatoire de l’acte administratif unilatéral. Son absence est considéré comme une irrégularité substantielle de l’acte administratif unilatéral. La signature de l’auteur de l’acte doit être accompagné par un contreseing : d’une autre autorité administrative. Le contreseing obligatoire suit le régime de la signature. L’article 19 de la constitution organise le contreseing des actes du président de la république et l’article 22 les contreseings du premier ministre, son absence entraîne l’annulation de l’acte émanant de cette autorité.
- la procédure de l’acte : c’est l’ensemble des opérations et des décisions qui contribuent à l’élaboration de l’acte administratif unilatéral. La procédure vaut par les contraintes qu’elle fait peser sur l’administration dans le but de protéger les droits des administrés. « La procédure est la garantie du droit » Heering. Derrière chaque état de la procédure se cache un droit que le législateur ou le juge peut protéger. Dès lors, le conseil d’état se montre particulièrement vigilant sur le respect e la procédure, certains auteurs considèrent que le conseil d’état ne fait pas preuve de formalisme. Il rectifie une forme erronée. Il observe ce procédurière. Il sanctionne le respect des règles de procédure. En effet, à la différence du droit civil, la procédure de l’acte administratif n’est pas codifiée. Dès lors, le juge est particulièrement vili gant sur le respect de cette procédure. Certains textes précisent quelques éléments de la procédure, comme le décret du 28/11/1983 ou la loi du 12/04/2000. Il faut distinguer la procédure administrative non contentieuse qui contribue à l’élaboration de l’acte administratif et d’autre part la procédure administrative contentieuse qui conduit à un arrêt produit pas un tribunal administratif. ® lieu d’édiction de l’acte : tout acte administratif comporte une mention du lieu où il est édicté. La mention du lieu est facultative, en revanche s’agissant de la procédure, l’administration doit prendre certains actes administratif en un lieu donné. Ainsi, les marchés publics locaux sont examinés en mairie. Le non respect de cette procédure entraîne l’illégalité de la décision.
® moment de l’acte : l’élaboration de l’acte administratif unilatéral dans le temps est organisé par l’administration dans certains cas celle-ci doit respecter des délais. En effet, le pouvoir discrétionnaire permet à l’administration de se prononcer librement mais dans certains cas, le moment où l’acte est édicté constitue une garantie pour son destinataire. Dès lors l’administration ne décide plus librement du moment de l’acte. Il existe plusieurs délais qui s’imposent à l’administration :
· le délai imposé par le droit écrit : la loi établit des délais à caractère indicatifs et d’autres impératifs :
délai indicatif : lorsqu’une loi prévoit un délai pour l’élaboration d’un acte administratif sauf indication contraire, ce délai a un caractère indicatif. L’administration doit s’efforcer de le respecter mais le non respect de ce délai indicatif ne constitue par une illégalité. Le délai indicatif a pour finalité d’accélérer la procédure et donc annuler l’acte qui ne respecte pas ce délai irait à l’encontre de l’esprit du texte car cette annulation conduirait à élaborer un nouvel acte. L’acte tardif par référence à un délai indicatif n’est pas illégal, mais s’il cause un dommage à l’administré, il peut entraîner la responsabilité de l’administration.
délai impératif : il doit être respecté par l’administration sous peine de nullité de l’acte. Cet acte tend à protéger les droit reconnus aux administrés. Dans tous les cas, l’obligation doit être formellement formulée dans le texte de référence, faute de quoi le délai est indicatif. C’est le cas des délais relatifs aux substitutions de compétences. Les compétences sont d’ordre publique donc lorsqu’une autorité administrative habilité a délégué sa compétence, cette délégation vaut pour une période limitée et l’administration doit respecter strictement ce délai sous peine d’incompétence. De même, l’article 38 de la constitution permet au gouvernement d’élaborer des ordonnances dans le domaine législatif. Elles constituent des actes administratifs avant ratification, le gouvernement doit respecter le délai prévu par la loi d’habilitation. C’est également le cas des délais de garantie pour les administrés. Ces délais permettent d’éviter que l’administration prenne trop rapidement une décision susceptible de porter atteinte aux droits des administrés. Ces délais permettent aux administrés de préparer leur dossier, de présenter leurs observations, de faire des réclamations avant que la décision soit prise.
· le délai imposé par la jurisprudence : Le juge administratif peut apposer deux types de délais à l’autorité administrative : soit utile soit raisonnable :
délai utile : c’est une période que l’administration doit observer avant de prendre une décision. Cette procédure vise donc à protéger les droits de l’administré. Ainsi, des droits de la défense posent le principe des délais utiles avant toute décision défavorable pour son destinataire (arrêt du conseil d’état du 05/05/1944 dame veuve Trompier Gravier). Au nom des droits de la défense, le destinataire d’une décision défavorable doit pouvoir disposer du temps nécessaire pour examiner son dossier, préparer sa défense, présenter ses observations et se faire assister par le défenseur de son choix. Le conseil d’état considère que les lois de la défense font l’objet d’une interprétation large. Ainsi, le dossier doit être communiqué dans son ensemble, un dossier incomplet ne respecte pas les droits de la défense, de même l’administration doit tenir compte du degré de compréhension du destinataire.
délai raisonnable : c’est la période de temps maximum accordée par le juge à l’administration pour édicter un acte administratif. En effet, le conseil d’état considère que compte tenu des difficultés qu’elle rencontre dans l ‘élaboration des actes administratif, elle doit cependant résoudre les dossiers qu’ils lui sont soumis. Elle ne peut pas reporter sine die la décision administrative lorsqu’elle est prévue par un texte de loi ou un règlement (conseil d’état arrêt du 24/01/1962 ministère de l’information contre la société Radio).
® procédure consultative : c’est l’ensemble des avis que doit recueillir l’autorité administrative avant de prendre sa décision. Elle permet d’améliorer l’acte par l’avis de personnes compétentes dans un domaine particulier de l’activité administrative. Il existe de nombreux organismes chargés de conseiller l’administration. Cette procédure constitue une garantie pour l’administré dès lors qu’elle permet à des personnes étrangères à l’administration de donner leur point de vue sur la décision. Il existe trois procédures pouvant être distinguées :
· l’autorité administrative consulte selon son bon vouloir, elle est libre ou pas de suivre l’avis qu’il lui est donné. Par principe, sauf indication contraire, les avis ont un caractère facultatif pour l’administration. Cependant, malgré ce caractère facultatif l’avis doit respecter la légalité notamment sous prétexte des caractères facultatifs de l’avis l’administration ne peut pas méconnaître les compétences : consulter une personne ou une autorité juridique incompétente (conseil d’état arrêt du 08/01/1982 chocolat de régime d’Ardennes).
· avis obligatoires : l’autorité administrative est tenu de l’organiser sur la base d’une disposition écrite, en revanche elle est libre de suivre ou pas l’avis donné. Selon le conseil d’état il n’existe pas de principe général du droit en matière consultative : le juge ne peut pas en dehors des dispositions prévues imposer un nouvel avis obligatoire. L’article 37 alinéa 2 de la constitution permet au gouvernement de déclasser une disposition législative : de la reprendre sous la forme d’un règlement après consultation du conseil d’état pour les lois antérieur à 1958. Cette consultation est un élément de procédure du décret. Elle a un caractère obligatoire. Le non respect est sanctionné par le conseil d’état comme une compétence, car elle est une inégalité d’ordre public ce qui permet au conseil d’état de s’en saisir même si le requérant ne l’a pas invoqué. La non consultation du conseil d’état lorsqu’elle est obligatoire est sanctionné comme une incompétence permettant au juge de s’en saisir d’office.
· avis conforme : il fait poser sur l’administration une double contrainte : l’administration doit consulter l’organisme prévu par la loi et l’autorité administrative doit suivre l’avis qu’il lui est donné. Dès lors, sur le plan juridique, l’avis conforme relève-t-il de la procédure consultative ou s’agit-il d’une codécision ? L’avis conforme relève de la procédure consultative, il ne peut pas être soumis au recours pour excès de pouvoir. L’autorité consulté n’est pas coauteur de la décision.
- but et contenu de l’acte sont des coordonnées substantielles car ils déterminent dans quelle mesure l’acte modifie l’ordonnancement juridique. ® le but est l’objectif visé par l’autorité administrative. Tout acte a un but particulier, en règle générale il s’agit de conforter l’intérêt général. ex : une collectivité territoriale décide de mettre en place un nouveau service public. La délibération, ayant un caractère normatif, constitue un acte administratif unilatéral L’intérêt général anime toutes les missions de service public, mais à la différence d’une personne privée c’est une obligation pour la collectivité qui ne peut pas rechercher des intérêts privés. Dans le contentieux administratif, pris dans le but d’un intérêt personnel il constitue une illégalité et est entaché de détournement de pouvoir. L’administration peut rechercher l’intérêt financier, c’est-à-dire se constituer des moyens financiers dans le but de développer ses activités. Attention : du point de vue juridique, un acte ayant pour objet un tel intérêt ne sera pas relevé comme étant dans le cadre du service public. les bulletins officiels comportent les actes non publiés au journal officiel. Une insertion publicitaire est-elle légale? Non car elle n’est « pas compatible avec la mission de service public assurée dans le BO ». « L’intérêt public qui peut s’attacher, pour l’État, à l’exercice d’une activité commerciale ne saurait simplement résulter des gains financiers de celle-ci » cf. avis du Conseil d’État du 19/11/1987 Un acte administratif unilatéral ayant comme but principalement un intérêt financier ne remplit pas une mission de service public.
Le but de certains actes est déterminés par certaines règles de droit ex : un arrêté de police na peut pas avoir d’autre objet que de protéger l’ordre public dont l’autorité administrative ne peut se détacher. Le Conseil d’État se montre très libéral en ce qui concerne le but de l’acte en dehors des cas particuliers : présomption de légalité du but de l’acte.
® le contenu est la signification de l’énoncé de l’acte administratif unilatéral, c’est-à-dire la compréhension de la volonté exprimée par l’administration. Il peut avoir un caractère normatif interdiction, prescription, obligation de s’abstenir… Sur le plan du droit, le contenu d’un acte constitue d’abord une indication pour son destinataire et détermine les droits qui lui sont conférés. S’agissant de l’auteur de l’acte, son contenu est déterminé par le but recherché. Toutefois, l’autorité administrative dispose d’une certaine latitude dans les différentes manières d’obtenir ce but. Dès lors, le contenu d’un acte administratif unilatéral le plus souvent dépend du pouvoir discrétionnaire de l’administration, dans le respect du droit. ex : le décret du 30/12/1997 règlemente la mise sur le marché des piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses ainsi que leur destruction. Le but est de protéger l’environnement contre ces matières dangereuses. Le contenu est l’interdiction de rejeter dans la nature les accumulateurs usagés, les piles; les vendeurs de ces produits ont l’obligation d’accepter les produits usagés ramenés par les particuliers Þ caractère normatif Par ailleurs, le contenu de l’acte est déterminé par sa base légale = ensemble des textes applicables qui déterminent le contenu de l’acte et qui l’ont rendu possible cf. visas
B/ entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral
L’acte administratif unilatéral détermine la situation juridique de ses destinataires et, d’une manière générale, modifie l’ordonnancement juridique. Il est important de déterminer à quel moment précisément les effets de l’acte vont se produire et donc effectivement modifier l’ordonnancement juridique. Le droit administratif prévoit des règles de publicité qui ont pour objet de préciser le moment où l’acte commence à produire ses effets, règles qui sont assorties d’exceptions.
- les règles de publicité de l’acte. La publicité est l’ensemble des procédures qui ont pour objet de porter l’acte à la connaissance des tiers, ce qui détermine son application.
® principes : · validité juridique au moment de la signature. Les effets de l‘acte sont appréciés dès ce moment, ainsi que les droits en résultant. Attention : une fois l‘acte signé, l‘autorité n‘est pas tenue de le porter à la connaissance de l‘administration sauf obligation contraire. Ce principe de validité s‘applique aussi bien pour l‘acte individuel que règlementaire.
· « applicabilité » à partir de la publicité
® procédés déterminés par la nature de l‘acte règlementaire ou individuel · l‘acte individuel doit être notifié pour pouvoir être appliqué. La notification est la procédure par laquelle l‘administration s‘assure que le destinataire de l‘acte a effectivement pris connaissance de son existence et de son contenu. Cependant, la Conseil d‘État se montre libéral sur les exigences de la notification ex : remise en mains propres, lettre recommandée avec accusé de réception, remise par voie d‘huissier qu‘il considère comme exécutée dès lors que le destinataire reçoit le texte intégral de l‘acte cf. CE arrêt demoiselle Guéguen, 8/04/1961
· l‘acte règlementaire doit être publié pour être appliqué. La publication est le procédé par lequel un acte règlementaire est porté à la connaissance du plus grand nombre. La publicité des décrets règlementaires se fait au JO, de même que pour les arrêtés ministériels à caractère règlementaire. Depuis la loi sur le confiance numérique et l‘ordonnance du 20/02/2004, la publication au JO « papier » s‘accompagne d‘une publication au JO « en ligne ». Les autres arrêtés sont publiés au BO du ministère concerné. L‘acte règlementaire peut être appliqué dès sa publication

Validité
Applicabilité
Conditions
Effets


® exceptions. En matière de publicité de l‘acte, une exception peut avoir pour conséquence de reporter l‘application après la publicité ou de la permettre avant. · application reportée après publication. Deux cas : actes soumis à l‘approbation d‘une autre autorité au sein d‘une même personne morale, le principe hiérarchique assure le contrôle des actes émanant des autorités inférieures. Entre deux personnes de droit public, il peut exister une tutelle ou un contrôle allégé de la légalité. Au nom de la décentralisation, la tutelle de l‘État (préfet) sur les collectivités territoriales est remplacé par un contrôle a posteriori. Dès lors, conformément au CGCT, les actes les plus importants des collectivités territoriales sont applicables après publication et transmission au représentant de l‘État (cf. art. L2131-1 CGCT), actes suivis de mesures complémentaires l‘application de la loi suppose l‘élaboration de règlements d‘application, il en est ainsi également pour l‘art. 37 de la Constitution (dispositions insuffisamment précises pour être appliquées à des situations concrètes) qui prévoit l‘élaboration de mesures complémentaires pour permettre son application (à défaut, l‘acte ne peut pas s‘appliquer)
· application antérieure à la publication. Juridiquement, une telle situation est plus délicate du fait du principe de non rétroactivité des actes cf. art. 2 CC « la loi ne dispose que pour l’avenir. Elle n’a point d’effet rétroactif » qui s’impose à l’Administration cf. Conseil d’État En principe, un acte administratif ne peut donc pas s’appliquer avant sa publication principe général du droit : « l’entrée en vigueur d’une décision administrative ne peut intervenir à une date antérieure à sa publication ni à sa signature », cf. CE, arrêt Société du journal l’Aurore, 25/06/1948 + Conseil constitutionnel, 24/10/1969 Néanmoins, exception dans deux cas : le législateur peut donner à un acte administratif une portée rétroactive = loi de validation ; pour appliquer une décision d’annulation contentieuse, l’administration peut prendre des mesures à caractère rétroactif cf. CE, arrêt Rodière du 26/12/1925 « l’application d’une décision d’annulation a nécessairement un caractère rétroactif puisque les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n’avoir jamais existé ».

§2 Disparition de l’acte administratif unilatéral
L’acte administratif unilatéral n’est pas limité dans le temps, mais quand il a épuisé ses effets il est normal qu’il disparaisse de l’ordonnancement juridique, notamment pour éviter un encombrement de l’ordre juridique par des actes obsolètes. Tant qu’il n’est pas formellement annulé, il continue à exister sur le plan juridique. Sa disparition peut venir de l’initiative de l’administration, ou de causes qui lui sont extérieures.
A/ disparition de l’acte à l’initiative de l’administration
L’autorité administrative peut décider de supprimer l’acte, soit par abrogation, soit par retrait.
L’abrogation est la décision par laquelle l’autorité administrative supprime les effets d’un acte dans le futur.
Le retrait est la décision par laquelle l’autorité administrative supprime les effets d’un acte aussi bien dans l’avenir que dans le passé.
L’utilisation de ces deux procédés n’est pas arbitraire mais déterminée par la nature de l’acte visé.
- disparition de l’acte réglementaire. La nature particulière de l’acte règlementaire traduit l’expression du pouvoir discrétionnaire de l’administration. En effet, le gouvernement détermine une politique cf. art. 20 de la Constitution, les actes règlementaires traduisent juridiquement les orientations de cette politique gouvernementale. La réglementation doit donc être adaptée aux circonstances économiques, politiques… Un règlement peut donc être abrogé à tout instant par le Premier ministre et les autres autorités disposant du pouvoir réglementaire cf. CE, arrêt Rivière, 4/03/1991 Le retrait d’un règlement est possible s’il ne porte pas atteint au principe de non rétroactivité cf. CE, arrêt Cachet, 3/11/1922.
- disparition de l’acte individuel : deux principes antagonistes sont mis en cause : le pouvoir de l’administration de modifier l’ordonnancement juridique et la stabilité des situations légalement acquises. L’autorité administrative dispose de pouvoirs moins importants dans la disparition de l’acte individuel. ® principes. La stabilité des situations juridiques doit prévaloir sur les prérogatives de l‘administration. En effet, pour le juge administratif l‘usager a droit au maintien des situations individuelles définitivement acquises. Cette solution est résumée dans le principe des droits acquis. En conséquence, un acte individuel créateur de droits ne peut être ni abrogé ni retiré discrétionnairement
® exceptions. · l‘acte qui n‘a pas créé de droits ne voit pas s‘appliquer le principe des droits acquis. Un acte est considéré comme créateur de droits quand il confère à l‘administré un avantage juridiquement protégé donc les actes non créateurs de droits sont des mesures de police, des actes assortis d‘une condition suspensive ou résolutoire, des actes inexistants, des actes déclaratifs et tout acte dont le contenu est défavorable à son destinataire. L‘acte non créateur de droits peut donc être abrogé ou retiré à tout instant dans le respect de la légalité
· la décision illégale. Le principe de légalité oblige l’administration à faire disparaître toute décision illégale, mais l’administré de bonne foi ne doit pas subir les conséquences des illégalités commises par l’administration. Dès lors, le retrait d’une décision illégale par l’administration est assorti de conditions tant que l’acte est susceptible d’être annulé par la voie du recours pour excès de pouvoir cf. CE, arrêt Dame Cachet, 3/11/1922. L’administration se voit donc reconnaître le même pouvoir que le juge, et pour le destinataire tant que le délai de recours pour excès de pouvoir n’est pas écoulé, l’acte est susceptible d’être retiré. Après l’expiration du délai du recours contentieux, un acte illégal créateur de droits ne peut pas être retiré.
B/ disparition de l’acte pour des causes extérieures à l’administration
Il existe deux raisons pour lesquelles un acte disparaît indépendamment de la volonté de l’administration : inexistence ou obligation d’abrogation.
- inexistence de l’acte. Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, il existe un certain nombre de motifs d’annulation de l’acte qui sont des illégalités classées par Laferrière. mais un acte administratif entaché d’une irrégularité particulièrement grave n’est pas simplement illégal mais considéré comme inexistant l’acte est « nul et non avenu »
® qualification. Un acte inexistant est un acte administratif émanant d‘une autorité mais qui n‘est pas susceptible de se rattacher à un pouvoir dont disposerait cette autorité ex : le préfet de Guadeloupe annule le résultat d‘une élection municipale (ce qui relève normalement de la compétence du juge). Le candidat Rosan Girard saisit le CE : l‘acte est déclaré inexistant « eu égard à la gravité de l‘atteinte portée par l‘administration aux attributions du juge de l‘élection » (31/05/1957) , ou un acte émanant d‘un agent d‘exécution qui ne dispose d‘aucune compétence en la matière
® conséquences. L’inexistence est perpétuelle : l’acte peut être annulé par le juge malgré l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir.
- obligation d’abroger un règlement : L’autorité administrative utilise ses pouvoirs selon deux modalités compétence liée OU discrétionnaire . Sur le plan quantitatif, le pouvoir discrétionnaire représente la très grande majorité des actes administratifs. Comment l’administration peut-elle être obligée d’abroger un règlement? Cette obligation ne vaut qu’en ces d’illégalité et non pas en opportunité . L’administration est-elle tenue d’abroger le règlement illégal sur demande de l’administré? Dans le cadre d’une compétence discrétionnaire, l’administration se décide librement. Elle abroge discrétionnairement l’acte concerné. Elle dispose du monopole de la contrainte légitime, et pourtant le droit positif établit l’obligation pour l’administration d’abroger un règlement illégal. « Toute règle de droit est contenue dans une loi » positivisme juridique, qui s’oppose au droit naturel cf. Billey : « Il existe un droit en-dehors de l’État » : le droit est un système de contraintes posées par l’État, l’obligation juridique est donc une contrainte assortie de sanctions cf. Kelsen . L’obligation d’abroger un acte est imposée selon le type d’acte concerné ® acte individuel : l‘autorité administrative est obligée de l‘abroger dès lors qu‘il est privé de sa base juridique, c’est-à-dire dès lors que l‘acte qui lui servait de fondement disparaît ex : le juge administratif annule les résultats d‘un examen, l‘administration doit alors annuler les notifications/attestations individuelles
® règlement : l’administration édite et abroge de manière discrétionnaire. L’administré n’a donc aucun droit à réclamer l’abrogation de règlements, sauf les règlements illégaux dès leur signature et les règlements devenus illégaux.
· obligation d‘annuler le règlement initialement illégal. Au-delà du délai de recours pour excès de pouvoir, l‘administration décide discrétionnairement de l‘abroger ou pas. Mais sur demande de l‘administré, l‘autorité administrative est-elle obligée de l‘annuler? Le droit positif reconnaît le droit de l‘administré de demander l‘abrogation d‘un règlement illégal même après expiration du délai de recours contentieux cf. CE, arrêt Despujol du 10/01/1930 ET décret du 28/11/1983 : « si un règlement est illégal dès la date de sa signature, l‘autorité administrative est tenue de faire droit à toute demande tendant à l‘abrogation de ce règlement » ET CE, arrêt Alitalia du 03/02/1989 ainsi que le droit de contester le refus d‘abroger qui est illégal donc annulé par le juge. En cas de refus persistant, le juge peut alors utiliser la contrainte vis-à-vis de l‘administration, notamment les injonctions et les astreintes (cf. loi de février 1985)
· abrogation d’un règlement devenu illégal. Un règlement est édicté conformément au droit. Après l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir, un changement de circonstances modifie la base juridique de l’acte, si bien qu’il devient illégal ex : CE affirme un nouveau principe général du droit qui rend illégaux les actes existants L’administré peut-il demander l’abrogation de cet acte? Si oui, l’administration est-elle obligée de satisfaire cette demande? L’administré peut demander l’abrogation et contester le refus, il n’y a donc pas de pouvoir discrétionnaire de l’administration pour l’annulation de l’acte litigieux cf. CE, arrêt Despujol du 10/01/1930 ET art.3 du décret du 28/11/1983 . Le CE définit de manière limitative les circonstances qui permettent à un administré de demander l’abrogation d’un règlement devenu illégal : un changement dans les circonstances de droit le CE considère que l’administration a l’obligation d’abroger un règlement uniquement lorsque sa base juridique est substantiellement modifiée par un changement dans les circonstances de droit ex : reconnaissance par le CE d’un nouveau principe général du droit, ce qui entraîne l’abrogation de tous les actes juridiques contradictoires (cf. arrêt Butin du 22/01/1982) , un changement dans les circonstances de fait il faut un véritable bouleversement des circonstances de fait pour que l’administration soit obligé d’abroger un règlement cf. arrêt Simonet du 10/01/1964 ET art.3 du décret du 28/11/1983 . L’administration ne peut pas être contrainte à la précipitation : elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire mais pas arbitraire quant à la date d’abrogation de l’acte cf. arrêt du CE du 3/12/1999 . La décision par laquelle l’autorité administrative détermine le moment où elle abroge le règlement devenu illégal est contrôlée par le juge de l’excès de pouvoir qui se contente de contrôler l’erreur manifeste d’appréciation.


Chapitre 2 Le contrat administratif


Dans les contrats, la relation entre personnes juridiques s’établit sur la base du consentement mutuel. Certaines situations, relatives à l’activité administrative, appellent davantage le consentement mutuel que la voie unilatérale, d’autant plus lorsque l’administration recourt aux prestations des entreprises. Dès lors, l’administration conclut des contrats sans abandonner pour autant ses prérogatives. Dans les contrats administratifs, le droit positif s’efforce d’assurer un équilibre entre la règle du consentement mutuel et la nécessité de préserver l’intérêt général qui justifie que l’administration contractante dispose de prérogatives particulières. En conséquence, les contrats conclus par les administrations présentent des caractéristiques diversifiées qui justifient leur délimitation et leur régime juridique.


Section 1 Délimitation du contrat administratif

Tous les contrats conclus par l’administration ne relèvent pas de la même catégorie juridique. L’administration peut conclure des contrats de droit commun c’est-à-dire soumis aux règles civiles cf. CE, arrêt du 31/07/1912 . Ses autres contrats sont soumis à des règles exorbitantes du droit commun, c’est-à-dire qu’ils n’impliquent pas le droit civil mais relèvent, en cas de litige, de la compétence des tribunaux administratifs. Cependant, l’administration ne décide pas de manière discrétionnaire quel type de contrat elle va signer. La plupart d’entre eux se voit appliquer un régime juridique prédéterminé par la loi ou le règlement. En cas d’incertitude, la juge administratif est conduit à déterminer la qualification du contrat.

§1 Critère législatif du contrat administratif

Le principe est que le législateur détermine au préalable la qualification juridique de certains contrats signés par l’administration. Plus précisément, la loi prévoit que certains contrats sont nécessairement administratifs et d’autres nécessairement de droit privé.
A/ contrats administratifs par détermination de la loi
Un contrat est signé entre une personne publique et une personne privée. Le caractère administratif de ce contrat ne se présume pas, il faut des caractéristiques juridiques particulières pour qu’il soit considéré comme administratif : une qualification explicite et implicite ex : compétence juridictionnelle du juge administratif. ex : loi du 28 pluviôse an VIII, les marchés publics (contrats par lesquels l’administration confie à son cocontractant l’exécution de travaux réalisés dans un but d’intérêt général) sont des contrats administratifs. décret-loi du 17/06/1938, les contrats d’occupation publique sont des contrats administratifs (cf. art.L84 du Code du domaine de l’État « les litiges relatifs aux contrats comportant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, passés par l’État, les établissements publics ou leurs concessionnaires, sont portés en premier ressort devant le tribunal administratif Þ qualification implicite).
Cette qualification a un caractère irréfragable, c’est-à-dire que l’administration est tenue de la respecter.

B/ contrats de droit commun par détermination de la loi
La loi (ou le règlement) détermine le régime juridique de certains contrats signés par l’administration et prévoit qu’ils sont soumis au droit commun, et donc au contrôle du juge judiciaire. Cette qualification peut être directe ex : décret du 17/05/1809, les contrats d’affermage de taxes communales sont nécessairement des contrats de droit privé ou indirecte.


§2 Critère jurisprudentiel du contrat administratif

Dans la plupart des cas, l’application de la loi ou du règlement permet de déterminer la qualification du contrat. À défaut de qualification légale, l’autorité administrative se détermine discrétionnairement sous le contrôle du juge. Cette qualification jurisprudentielle s’applique sur deux critères : une condition nécessaire de participation d’une personne publique, et une condition alternative d’exécution d’un service public ou d’existence de clauses exorbitantes du droit commun.
A/ participation d’une personne publique
Un contrat est signé par une administration avec une entreprise. Pour qu’il soit considéré comme administratif, le juge exige que l’une des parties contractante ait la qualité de personne publique. Dès lors, il y a trois hypothèses qui recouvrent la question du critère organique du contrat : deux personnes publiques, deux personnes privées ou une personne publique et une personne privée.
- le contrat entre personnes publiques est « présumé administratif car il est normalement la rencontre de deux gestions publiques » cf. commissaire du gouvernement Labetoulle, Tribunal des conflits, 21/03/1983 , on a donc une application complète du critère organique. Un contrat conclu entre deux personnes publiques peut donc avoir comme conséquence de faire naître entre elles des relations de droit privé : dans ce cas, la présomption est méconnue et le contrat a un caractère de droit privé.
- le contrat entre personnes privées est présumé de droit privé cf. Tribunal des conflits, 3/03/1969 mais il existe trois exceptions : la personne privée mandataire d’une personne publique cf. CE, 18/12/1936 ; TC, 16/05/1983 , la personne privée qui agit pour le compte d’une personne publique cf. CE, arrêt Culard du 18/06/1976 , SEM concessionnaire d’autoroutes cf. TC, 8/07/1963 . Dans ces cas-là, le contrat est administratif.
- le contrat entre une personne publique et une personne privée : le critère alternatif prévaut.

B/ exécution du service public et clauses exorbitantes du droit commun
Un contrat conclu par une personne publique est administratif dès lors qu’il contribue à l’exécution du service public ou qu’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun.
- les contrats qui contribuent à l’exécution du service public. En l’absence de qualification légale, lorsqu’un contrat est conclu entre une personne publique et une personne privée il sera considéré comme administratif lorsqu’il a pour objet l’exécution du service public, critère qui s’applique dans trois cas ® le cocontractant la personne privée contribue à l‘exécution même du service public, c’est-à-dire qu‘elle est chargée de réaliser la prestation de service public cf. CE, arrêt époux Bertin du 20/04/1956
® le contrat fait participer le personnel de l‘entreprise au service public cf. CE, arrêt Vingtain et Affortit du 4/06/1954
® le contrat a pour objet l’exécution du service public, même si l’entreprise ne participe pas directement à la prestation cf. CE, arrêt Société « la maison des isolants de France » du 26/06/1974
- les contrats qui comportent des clauses exorbitantes du droit commun. Un contrat conclu par une personne publique a un caractère administratif s’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun.
® une clause exorbitante du droit commun est une stipulation qui introduit une rupture d‘égalité entre les cocontractants contrairement au droit commun des contrats, basé sur le libre consentement des parties . Elle permet à l‘administration contractante de prendre des décisions se rapprochant de l‘acte unilatéral dans le soucis de l‘intérêt général. Une clause exorbitante est une « stipulation possible ayant pour objet de conférer aux parties des droits ou de mettre à leur charge des obligations étrangères par leur nature à celles qui sont susceptibles d‘être librement consenties par quiconque dans le cadre des lois civiles ou commerciales » cf. CE, 20/10/1950 OU des « clauses différentes par leur nature de celles pouvant être inscrites dans un contrat analogue de droit privé » cf. TC, 19/06/1952 ex : pouvoirs de sanction, de résiliation unilatérale, de contrôle sur le cocontractant…
® la présence d’une seule clause exorbitante du droit commun suffit pour que le contrat signé entre une personne publique et un personne privée soit considéré comme administratif cf. TC, arrêt M. Bergas contre l’État du 23/11/1998 . En l’absence de toute clause exorbitante, le CE recherche donc l’exercice du service public pour qualifier le contrat d’administratif. La multiplication des clauses confirme ce caractère administratif. Le CE considère comme administratif un contrat qui fait ressortir un régime exorbitant du droit commun : en l’absence de toute clause et indépendamment du service public, le CE considère qu’un contrat est administratif compte tenu du contexte législatif dans lequel il est signé cf. CE, arrêt Société d’exploitation électrique de la rivière du Sant du 19/01/1973.
NB : les contrats passés avec les usagers des services publics industriels et commerciaux sont des contrats de droit privé même s’ils comportent des clauses exorbitantes du droit commun cf. CE, arrêt établissements Campanon Rey du 13/10/1961.


§3 Classification des contrats conclus par les personnes publiques

Elle est déterminante pour l’administration car elle s’impose lorsque celle-ci veut contracter , pour les usagers car elle détermine leur degré de participation à l’action administrative, et les droits et obligations qui leur sont reconnus et pour le juge car elle détermine le régime du contrôle juridictionnel et donc le pouvoir du juge . Il existe deux types de classification possibles : selon le régime juridique ou selon l’objet du contrat.

A/ classification selon le régime juridique applicable
L’administration recourt à des contrats de droit privé ou exorbitants du droit commun. Cette distinction a des conséquences sur le régime juridique applicable.
- régime juridique du contrat de droit privé ® l‘administration doit appliquer les règles de droit commun. Les agents qui ne sont pas affectés à la réalisation du service public sont recrutés selon les règles du droit du travail ex : gardiennage, nettoyage… Les contraintes pesant sur les contrats administratifs ne s‘appliquent pas pour les contrats de droit privé. Ainsi, les conventions signées par les communes doivent être transmises au préfet cf. art.L2131-4 CGCT , obligation qui ne s‘applique pas pour les contrats de droit privé signés par les communes cf. CE, arrêt ministre de l‘économie, des finances et de l‘industrie du 12/02/2003.
® l’administration est contrôlée par le juge judiciaire. En cas de litige, les contrats signés par une personne publique relèvent de la compétence du juge judiciaire cf. TC, arrêt Moreira contre commune de St Michel du 15/10/2000.
- régime juridique du contrat de droit public. Un contrat manifeste un échange de consentements entre deux personnes. Dès lors, l’administration utilise les contrats afin de pouvoir réaliser son activité sans utiliser les prérogatives de puissance publique. Mais en tout état de cause, l’activité administrative demeure soumise aux impératifs de l’intérêt général, si bien que dans certains cas le libre consentement présumé de la relation transactuelle s’efface derrière les conspirations d’intérêt général. En effet, cet équilibre entre libre consentement et intérêt général apparaît à différents niveaux :
® dans la formation des contrats de droit public. Le principe est que l‘administration décide librement de recourir au procédé contractuel. Dès lors, un contrat de droit public est formé par la recherche d‘un libre consentement entre une personne privée et une personne publique. S‘agissant d‘une activité d‘intérêt général, la liberté dont dispose l‘administration dans la formation du contrat peut être limitée par la loi ou la jurisprudence du CE. Par ailleurs, le principe de légalité vient également limiter les capacités de l‘administration à former librement ses contrats de droit public · compétence. Le principe est que les règles de compétences sont d‘ordre public cf. art.20 de la Constitution et assurent le fonctionnement normal des institutions. En matière de contrats, l‘administration doit disposer d‘une habilitation pour conclure un contrat. Par ailleurs, elle subit des contraintes et est affectée par la théorie du vice du consentement. ´ habilitation. Le principe est que le contrat administratif est conclu au nom d‘une personne publique, soit directement par une autorité administrative, soit par une personne privée disposant d‘un mandat ou agissant pour une personne publique. La compétence pour signer un contrat administratif ne se présume pas, le signataire doit être habilité. Le ministre est habilité à signer des contrats pour l‘État. Par délégation de compétences, un fonctionnaire du ministère concerné peut également être habilité. Dans les collectivités territoriales, l‘exécutif maire, président du Conseil général/régional, directeur d‘un établissement public… est compétent. Toutefois, un agent de la collectivité peut recevoir une délégation de compétences qui l‘habilite à signer les contrats de moindre importance. L‘habilitation est accompagnée du visa du contrôleur financier pour des contrats de comptabilité.
´ interdiction. La capacité de signer un contrat est liée à la personnalité juridique. Dès lors, un contrat ne peut être signé qu‘au nom d‘une personne morale de droit public. En revanche, un service administratif, non doté de la personnalité morale, ne peut pas s‘engager personnellement dans un contrat. ex : le président de l‘Université de Nantes peut signer des contrats au nom de l‘Université ou des UFR, cependant le directeur d‘une UFR dirige un service qui n‘a pas la personnalité morale et ne peut donc pas signer de contrat, sauf s‘il dispose d‘une délégation expresse du président . La signature d‘un contrat ne peut pas conduire à empiéter sur les attributions d‘une autre personne. Dès lors, dans les domaines de compétence partagée ex : éducation , l‘auteur d‘un contrat devra rechercher le consentement des autres personnes publiques impliquées ex : une cité scolaire accueille une école, un collège et un lycée : le président de la région est compétent pour signer un contrat d‘entretien pour le lycée, le président du Conseil général pour le collège, le maire pour l‘école . Les actes de police ne peuvent pas faire l‘objet d‘un contrat.
´ vice du consentement. Le principe est qu‘un contrat qu‘il soit de droit public ou privé résulte du libre consentement des parties signataires. Toute situation qui affecte le consentement des parties signataires rejaillit sur le contrat et peut, dans certains cas, remettre en cause la validité juridique du contrat, constituant ainsi un vice du consentement. Celui-ci est susceptible d‘affecter le contrat à trois niveaux : au moment de la signature du contrat ex : incompétence d‘une partie signataire , dans la procédure d‘élaboration propre aux délégations de service public , dans la publication.
· forme. Le principe est que dans la forme des contrats de droit public s‘applique le principe de liberté contractuelle. L‘autorité administrative donne à ses contrats la forme qui correspond à l‘objectif recherché. Mais le Droit administratif assure un minimum de sécurité juridique au bénéfice du cocontractant, et le contrôle juridictionnel doit pouvoir s‘effectuer dans de bonnes conditions. Trois règles de forme sont établies : ´ caractère écrit du contrat administratif. Tout contrat administratif compte un document principal divisé en articles, accompagné d‘un cahier des clauses administratives qui précise l‘organisation de l‘activité et d‘un cahier des clauses techniques qui précise la réalisation concrète de l‘activité . Un contrat purement verbal sera illégal s‘il contredit le droit écrit ou une règle générale de la procédure administrative.
´ la présentation formelle est soumise au principe de liberté contractuelle. Toutefois, le contrat est rédigé « en la forme administrative » cf. CE
´ l‘acte-type. Dans certaines matières l‘administration l‘utilise. Il s‘agit d‘un contrat préétabli ex : en matière de santé mais pour le CE ce n‘est ni un véritable contrat ni un règlement administratif. L‘acte-type doit être adapté aux réalités de la collectivité. Sur le plan contentieux, l‘acte-type échappe au contrôle du juge de l‘excès de pouvoir.
· objet. Les parties le déterminent librement, dans le respect de la légalité. Dès lors, ´ les activités de police ne peuvent pas faire l‘objet d‘un contrat. En effet l‘ordre public est une prérogative de la puissance publique et ne peut donc pas être confiée à une personne privée.
´ pas de baux commerciaux qui sont des contrats par lesquels l‘administration autorise une personne privée à exercer une activité à caractère commercial sur une partie de son domaine (cf. CE) sur le domaine public.
´ traditionnellement, il est interdit à l‘administration d‘introduire des clauses compromissoires qui permettent, en cas de litige, aux deux parties de discuter de solutions susceptibles de résoudre le litige car elles sont contraires à l‘idée d‘intérêt général, sauf la SNCF cf. loi du 30/12/1982, sous le contrôle du juge
® dans l‘exécution des contrats de droit public. · pouvoirs de l‘administration. Même dans ses contrats, l‘administration agit pour le compte d‘un intérêt général. Elle doit pouvoir utiliser ses prérogatives de puissance publique. Dès lors, les stipulations contractuelles peuvent laisser à l‘administration des pouvoirs exorbitants du droit commun : ´ pouvoir de direction et de contrôle. C’est le principe du libre consentement qui détermine les modalité de réalisation du contrat, mais à tout instant l‘administration doit pouvoir vérifier que le contrat s‘exécute conformément à l‘intérêt général. Dès lors, elle peut adresser des directives au cocontractant et procéder à des contrôles pour s‘assurer du respect de ces directives. Le cocontractant c’est-à-dire l‘entrepreneur privé doit se soumettre à ces directives et à ce contrôle.
´ pouvoir de sanction. Le principe est que si le cocontractant ne respecte pas ses engagements, ou si son comportement est préjudiciable à l‘intérêt général, l‘administration a le pouvoir de réagir dans un but d‘intérêt général et non pas dans un but disciplinaire . Il y a trois types de sanctions possibles : à caractère pécuniaire dont l‘objet est de réparer le préjudice subi du fait de la défaillance du cocontractant. Elles sont prévues dans le contrat jusqu‘à un caractère indemnitaire , coercitif l‘objectif est la reprise de l‘activité ex : mise sous séquestre, exécution par défaut. La prestation est prise en charge par l‘administration aux risques et périls du cocontractant. Cela ne peut être décidé par l‘administration que pour les fautes les plus graves de son cocontractant, et doit être précédé d‘une mise en demeure restée sans effet , ou résolutoire qui met fin au contrat administratif en cas de défaillance définitive, d‘irrégularités irréversibles de la part du cocontractant. Elle peut être prévue dans les clauses du contrat mais elle existe de toute façon indépendamment de toute disposition contractuelle.
´ pouvoir de modification unilatérale du contrat. Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi pour ceux qui les ont passées. Ce principe s‘applique également pour les contrats administratifs : les stipulations contractuelles ne peuvent résulter que du libre consentement des deux parties. Mais l‘intérêt général permet exceptionnellement à l‘administration de modifier une disposition contractuelle librement consentie entre les parties. Cependant, cette modification ne peut pas avoir pour conséquence de bouleverser l’économie du contrat. La modification qui crée des obligations nouvelles pour le cocontractant lui donne droit à compensation. Ces modifications sont soumises au contrôle du juge du contrat. · droits du cocontractant. Il participe à une activité d‘intérêt général mais tout en préservant ses propres intérêts. L‘entreprise privée tire profit de sa participation au contrat. Dès lors, dans l‘exécution du contrat l‘entreprise cocontractante dispose de droits : ´ l’équation financière, c‘est le rapport entre les charges subies par le cocontractant et les avantages qu‘il tire de sa participation au contrat. Elle n‘est pas définie de manière limitative et subit l‘influence de la conjoncture économique. Cependant, l‘administration ne peut pas remettre en cause unilatéralement l‘équilibre financier résultant du contrat. En effet, cet équilibre est la condition de la participation de l‘entreprise privée à une activité d‘intérêt général. Si l‘équation financière est rompue unilatéralement par l‘administration, le cocontractant doit être indemnisé.
´ droit à la résolution du contrat. Au nom de l‘intérêt général, l‘autorité contractante peut modifier unilatéralement les stipulations contractuelles. Le cocontractant peut accepter d‘en subir les conséquences, mais si ces modifications ont pour conséquence de bouleverser l‘économie du contrat il peut estimer que cette charge nouvelle constitue un nouveau contrat auquel il n‘a pas souscrit. Dès lors, il peut demander au juge de le résilier mais il ne peut jamais décider une cessation unilatérale d‘activité.
· contentieux contractuel. Les contrats administratifs entraînent des litiges qui sont réglés par le juge qui utilise la plénitude de ses prérogatives (le juge du contrat est le tribunal administratif en formation spéciale) . il peut ainsi indemniser le cocontractant cf. CE, arrêt Pottier du 7/02/1986 . Les actes détachables du contrat relèvent du juge de l’excès de pouvoir cf. CE, arrêt commune de Gorre du 11/12/1902 . Le juge peut contester la procédure de négociation sur saisine du cocontractant c’est le référé précontractuel : il empêche ainsi la signature du contrat ex : non observation des règles de concurrence, de publicité . Après signature, il vérifie le respect des règles de compétence, de forme, ou encore la légalité de l’objet du contrat. Il vérifie enfin la légalité de l’activité résultant du contrat et peut être saisi par le cocontractant à titre indemnitaire ou pour obtenir la résiliation du contrat.
Traditionnellement, le CE rejette les recours introduits contre les contrats passés par les assemblées parlementaires au nom du principe de séparation des pouvoirs. Mais il y a eu un revirement de jurisprudence cf. CE, arrêt président de l’Assemblée nationale du 5/03/1999 : les contrats passés par les assemblées parlementaires pour la réalisation de travaux publics sont des contrats administratifs, les litiges relatifs à la passation de ces contrats relèvent de la compétence des institutions judiciaires, et ces contrats relèvent du Code des marchés publics.

B/ classification selon l’objet du contrat
Il existe un grand nombre de situations contractuelles dans l’administration. Pour les achats courants, l’administration recourt à des contrats ordinaires pour lesquels elle est dispensée de formalité dans le respect de la légalité. Par ailleurs, il existe deux grandes catégories de contrats selon leur objet.
- délégation de service public ® sa définition a pour objet de la différencier des marchés publics et de définir l‘application d‘un régime particulier. C‘est un contrat par lequel l‘entreprise privée participe à l‘exécution d‘un service public. Il existe plusieurs formes de délégation : unilatérale résultant d‘un acte administratif unilatéral ou contractuelle le plus souvent
® cadre juridique cf. loi du 29/01/1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (loi Sapin) : l’article 42 de la loi Sapin organise les délégations, l’article 43 pose le principe de publicité et de recueil d’offre.
- marchés publics. C’est une catégorie de contrats qui a des incidences juridiques et économiques car ils constituent une part importante de l’activité des entreprises
® définition : c‘est un contrat « conclu à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par des personnes morales de droit public mentionnées à l‘art.2 pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services » cf. art.1 du Code des marchés publics . Trois catégories limitatives de marchés sont ainsi définies : marchés de travaux, de fournitures ou de services.
® cadre juridique cf. décret du 7/01/2004 et le projet de Code des marchés publics déposé par le ministère de l’économie . Le marché public doit nécessairement avoir une forme contractuelle ex : la réquisition d’une entreprise ne peut pas être réalisée car il s’agit d’un acte unilatéral. cf. CE, arrêt Société immobilère de construction de Paris du 13/03/1957 ; il peut être conclu avec une personne publique ou privée cf. CJCE, arrêt Teckal SARL du 18/11/1999 Þ refus de l’exclusion des contrats conclus entre deux personnes publiques ; le cocontractant se rémunère par un prix et non par une redevance (délégation de service public, rémunération sur le long terme).


Section 3 Mise en œuvre du procédé contractuel

Le contrat permet de réaliser l’activité administrative, la mise en œuvre du procédé contractuel par l’administration ne doit donc pas contredire cette finalité d’intérêt général. En conséquence, l’administration doit d’abord respecter le principe de légalité, notamment les règles de compétences qui déterminent sa capacité à contracter. Elle doit de même respecter les principes qui déterminent les catégories de contrats, notamment les délégations de service public et les marchés publics. En effet, ces deux catégories sont soumises à deux régimes juridiques distincts, le Code des marchés publics étant très contraignant pour l’autorité administrative.

§1 La délégation de service public

C’est un contrat par lequel les collectivités confient à une personne publique ou privée le soin d’exécuter ou de participer à une activité de service public. Elle comporte donc des éléments constitutifs d’un contrat administratif. Toutes les délégations contractuelles de service public sont donc des contrats administratifs. Dès lors, elles obéissent à des règles communes concernant la conclusion et l’exécution.
A/ conclusion
cf. loi Sapin (29/01/1993) . cette loi a pour objet initial de mettre un terme à toutes les manœuvres frauduleuses autour des délégations de service public ex : prise illégale d’intérêts permettant à une commune de favoriser une entreprise vis-à-vis de laquelle les élus ont des liens personnels . Pour limiter ces pratiques, elle organise les procédures de conclusion des délégations de service public, notamment par trois principes : transparence, concurrence et égalité des candidats. ® transparence. C‘est le principe au nom duquel la conclusion d‘une délégation de service public se fait dans des conditions qui permettent aux personnes étrangères au contrat de connaître des conditions de cette conclusion. En effet, le contrat manifeste est négocié « intuitu personae », c’est-à-dire par un échange d‘informations entre la collectivité et l‘entreprise cocontractante. Ce principe est imposé par le droit communautaire et permet l‘information des tiers, du représentant de l‘État le préfet , des élus locaux notamment d‘opposition ,et du juge. La transparence se traduit notamment par la communication à l‘assemblée délibérante le Conseil municipal de tous les documents préalables à la conclusion du contrat. De même, avant d‘être signé le contrat est transmis au représentant de l‘État qui peut s‘y opposer en saisissant le tribunal administratif.
® concurrence. C‘est le principe au nom duquel les délégations de service public d‘une collectivité doivent pouvoir être conclues avec le plus grand nombre. La transparence concerne toutes les parties intéressées, la concurrence protège les entreprises privées susceptibles de se porter candidates aux délégations de service public offertes par les collectivités publiques. En conséquence, la concurrence impose la publicité des candidatures, que les délégations de service public soient objectivement proposées et non pas selon les caractéristiques d‘une entreprise particulière (Þ subjectivité) , que les candidatures soient examinées de façon impartiale par une commission désignée par la collectivité. Enfin, la concurrence interdit à la collectivité de se livrer à des manœuvres anticoncurrentielles ex : conclusion avec une autre personne publique sans procéder à des mesures de publicité . La concurrence est également imposée par les directives communautaires.
® égalité des candidats. Le droit administratif impose à la collectivité contractante de traiter de manière égale les candidats à la délégation, les discriminations « positives » en faveur d’une entreprise locale étant notamment des illégalités. En règle générale, il n’est pas interdit de conclure avec une entreprise étrangère sauf délégation pour la Défense nationale.
- formes. Une délégation de service public est généralement un contrat. (Il existe des délégations unilatérales qui prennent la forme d’un arrêté). Dans le contrat, l’entreprise privée peut adapter la délégation à ses caractéristiques. Ce contrat peut prendre différentes formes ® la délégation contractuelle : la concession, l‘affermage, la régie intéressée. (La gérance, sur le plan juridique, présente des caractéristiques qui permettent de discuter son appartenance aux délégations de service public). Dans la concession, la collectivité signe un contrat avec une entreprise privée qui est chargée de réaliser les investissements, de contrôler les équipements, de mettre en œuvre la prestation de service public et de gérer le service public elle perçoit donc la rémunération et reverse un forfait à la collectivité . L‘entreprise est donc fortement impliquée et intéressée dans l‘activité de service public.
Dans l‘affermage, l‘entreprise n‘a pas à réaliser les investissements qui, dans le cadre d‘une activité de service public sont généralement très coûteux et supposent un amortissement dans le long terme ni à construire les équipements. En revanche, elle assure la gestion de l‘activité et perçoit une redevance proportionnelle à l‘exploitation; la collectivité reçoit une autre part du résultat d‘exploitation.
Dans la régie intéressée, l‘implication de la collectivité est plus importante puisque l‘entreprise ne réalise ni investissement ni équipement. Elle est rémunérée sur la base d‘un forfait auquel s‘ajoute une part de la redevance d‘exploitation =30%.
La gérance n‘est pas toujours une délégation de service public car lorsque la part de redevance versée à l‘entreprise privée est inférieure à 30% voire égale à 0, c’est-à-dire que l‘entreprise perçoit uniquement un forfait , l‘un des principes mêmes de la délégation, à savoir l‘intéressement de l‘entreprise au résultat, n‘est pas réalisé cf. CE, arrêt SMITOM du 30/06/1999 : « en-dessous du seuil de 30%, le contrat n‘est plus une délégation de service public »


Concession
Affermage
Régie intéressée
Gérance


® différenciation des délégations contractuelles. Les délégations de service public se distinguent des marchés publics : ce sont deux régimes juridiques distincts loi Sapin - Code des marchés publics . Le mode de rémunération du cocontractant est déterminant pour cette distinction : le délégataire de service public se rémunère substantiellement par les résultats d’exploitation à la différence des marchés publics où la rémunération est le prix cf. CE, arrêt préfet des Bouches du Rhône du 15/04/1996; art.3-1 de la loi du 11/12/2001 « la délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public… »

B/ exécution
Elle fait ressortir la recherche d’un équilibre entre les parties, sous le contrôle du juge du contrat. Cet équilibre fait ressortir les pouvoirs de l’administration et les droits du délégataire de service public.
- pouvoirs de l’administration ® l‘autorité administrative choisit le cocontractant. Elle dispose d‘une grande liberté dans le respect des principes posés par la loi Sapin. La règle de l‘intuitu personae s‘applique, c’est-à-dire que parmi les candidats qui respectent les conditions posées par l‘administration l‘exécutif choisit de manière discrétionnaire.
® elle fait respecter les principes du service public dans la délégation : la collectivité s‘assure que l‘entreprise privée délégataire du service public respecte ces principes. En conséquence, le délégataire ne peut pas introduire de différences de traitement discriminatoires entre les usagers. Il doit respecter le principe de continuité de service public en cas de grève, l‘entreprise privée délégataire de service public peut être tenue d‘assurer un service minimum, ce qui n‘existe pas pour les autres entreprises privées.
® pouvoir de sanction et résiliation de la délégation.
- droits du délégataire de service public. Pour une entreprise privée, l’essentiel est de percevoir la rémunération résultant de l’exploitation du service sans cette perspective, l’entreprise ne signe pas le contrat . Elle a donc le droit de percevoir la redevance qui est consubstantielle à la délégation cf. CE, arrêt association Urbanisme Judaïque St Seurin du 18/05/1979 . Elle a également le droit de demander au juge la résiliation du contrat si la collectivité ne respecte pas ses engagements. Le juge peut ainsi annuler le contrat et également accorder une indemnité à l’entreprise lésée. Le juge du contrat a donc plus de pouvoir que le juge de l’excès de pouvoir qui ne peut qu’annuler le contrat dont relèvent les actes détachables du contrat.

§2 Mise en œuvre des marchés publics

Les marchés publics représentent plusieurs milliards d’euro. Ils contribuent à assurer l’activité de plusieurs milliers d’entreprises en France ou à l’étranger. Dès lors, cette activité est beaucoup plus encadrée sur le plan juridique, notamment pour éviter les pratiques illégales. Contrairement aux délégations de service public il existe donc un Code des marchés publics cf. art.1er du décret du 7/01/2004 . Les marchés publics sont des « contrats conclus à titre onéreux avec les personnes publiques ou privées pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services ». Ces marchés publics doivent respecter un certain nombre de principes : égalité de traitement des candidats, liberté d’accès, transparence des procédures.

A/ conclusion
Le Code des marchés publics introduit plus de souplesse dans les procédures de conclusion des marchés publics en permettant ® à la collectivité concédante une appréciation plus large de la situation des candidats
® une augmentation des seuils de passation des marchés publics, c’est-à-dire le montant à partir duquel la collectivité est obligée de respecter les procédures prévues par le Code
® un renforcement de la déconcentration et la décentralisation en matière de marché public : le pouvoir de décision est plus largement reconnu aux autorités déconcentrées, et le contrôle sur les marchés publics est allégé.
Il précise le champ d‘application d‘application de ces dispositions ® marchés de l‘État
® marchés des établissements publics autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial
® marchés des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
® marchés conclus en vertu d’un mandat donné par une de ces personnes publiques.
- définition du marché public : c’est un contrat par lequel l’administration achète un bien ou une prestation à une entreprise privée. La rémunération de cette entreprise intervient donc sous la forme d’un prix et non d’une redevance cf. directive communautaire du 14/06/1993 sur les marchés de fournitures; CJCE, arrêt Teckal SARL du 18/11/1999 « les marchés publics sont conclus avec une personne publique ou privée »; CE, arrêt SMITOM du 30/06/1999 « le critère de différenciation est la rémunération du cocontractant ».
- procédure. L’objet est d’éviter les malversations qui sont beaucoup plus faciles que dans la délégation de service public et qui ont un caractère irréversible. Le Code des marché publics prévoit donc des principes et des règles de passation ® principes de publicité cf. art.1er du Code des marchés publics, conséquence du principe de transparence des procédures par publication au BOAMP également sous forme électronique , de concurrence cf. art.1er du Code des marchés publics, conséquence du principe d‘égalité de traitement entre les candidats puisque toute entreprise qui le souhaite doit pouvoir soumissionner au marché public, de liberté d‘accès à la commande publique cf. CE, arrêt commune de Léognan du 29/07/1998
® les règles de passation sont déterminées par les seuils hors taxes, eux-mêmes conséquences des directives communautaires. En-dessous de 90000€, la collectivité adopte une procédure adaptée à ses besoins : elle choisit le moyen qui convient pour assurer le respect des principes de transparence et de concurrence. Au-dessus de 90000€, les contraintes sont plus importantes : il existe une possibilité de procédure adaptée, ainsi qu’une publication entre 90000 et 230000€ pour les achats de fournitures ou de services, entre 90000 et 5,9 millions € pour les opérations de travaux. Au-delà, la procédure est imposée avec l’appel d’offre : la collectivité doit mettre en place une commission d’appel d’offre qui examine les candidatures. Le pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative concédante diminue proportionnellement au montant du marché. Dans la catégorie supérieure, le marché doit être publié en France et au JO de l’UE sous peine d’annulation.

B/ exécution
Les aspects économiques sont déterminants.
- principes. Il existe une inégalité juridique entre les parties : l’entreprise privée ne participe pas à l’activité de service public, elle n’est qu’un prestataire économique vis-à-vis de la collectivité. Cette dernière dispose donc de prérogatives plus importantes que dans la délégation de service public.
- régime financier des marchés publics. La règle est de protéger les finances publiques tout en respectant les droits du cocontractant, c’est-à-dire en assurant sa rémunération prévue par le contrat ® paiement du prix. La règle est que le règlement se fait après que le service soit fait. La collectivité est donc compétente pour procéder à toutes les vérifications nécessaires : elle réceptionne des travaux, fournitures ou services dont le paiement ne peut être fait que si la prestation est complète et définitive. Le constat du service fait est contradictoire, c’est-à-dire qu‘il suppose un échange entre la collectivité et l‘entreprise privée. Mais au nom de l‘intérêt général, l‘administration impose son point de vue. L‘entreprise privée peut contester l‘appréciation de l‘administration devant le juge du contrat.
® avantages financiers du cocontractant. Le Code des marchés publics prévoit des atténuations à la règle du service fait : il est prévu que le cocontractant perçoive une avance cf. art.87 et 88 du Code des marchés publics forfaitaire pour un marché supérieur à 90000€, l’avance est de 5% du montant TTC dans les 12 premiers mois ou facultative pour un marché inférieur à 90000€, elle est librement discutée par les parties jusqu’à 20% du montant du marché . Dans l’exécution du marché, l’administration peut consentir des acomptes lorsque la prestation connaît un début d’exécution.


TITRE II SANCTION DE L’ACTIVITE ADMINISTRATIVE



La sanction est le propre de la règle juridique. Elle permet de considérer qu’une règle constitue une véritable obligation pour l’administration. La règle de droit prévoit l’encadrement de l’activité administrative en érigeant une norme, elle prévoit également les irrégularités et les conséquences de cette irrégularité. Cette sanction de l’activité administrative constitue une exigence démocratique car les autorités administratives utilisent les prérogatives de puissance publique qui sont la manifestation de souveraineté et donc susceptibles de porter atteinte aux libertés individuelles. La sanction de l’activité administrative est donc un contrôle indirect des citoyens sur l’exercice des prérogatives de puissance publique par l’État.
La sanction politique consiste à remettre en cause les pouvoirs et mandats des autorités politiques. S’agissant de l’activité administrative, la sanction politique réside dans les questions parlementaires députés et sénateurs interrogent le gouvernement sur l’organisation et le fonctionnement des autorités administratives , la démission du ministre voire du gouvernement pour désorganisation administrative.
La sanction juridique consiste à obliger l’autorité administrative à respecter la règle de droit, sans que cela ait des conséquences sur son mandat ou son statut. Dès lors, la sanction juridique prend essentiellement la forme d’un contrôle de légalité de l’activité administrative, exceptionnellement elle peut reposer sur l’équité.
La sanction de l’activité administrative suppose donc des organes de contrôle, et que le contrôle de légalité soit organisé.


Chapitre 1 Organes chargés de contrôler l’administration


L’administration est chargée d’utiliser les prérogatives de puissance publique sous la direction de l’exécutif cf. art.20 de la Constitution « le gouvernement dispose de l’administration » mais elle ne dispose pas de la personnalité morale. Dès lors, un certain nombre d’organes constitutionnels sont chargés d’effectuer le contrôle de son activité. Pour qu’une sanction soit appliquée, l’organe chargé du contrôle doit être indépendant de l’organe contrôlé (l’administration) . Cet organe peut être le Parlement, le juge ou un corps d’inspection qui, bien qu’étant institutionnellement rattaché à l’administration, dispose d’une indépendance fonctionnelle ex : Inspection Générale des Finances.


Section 1 Organes de contrôle juridictionnel

Conformément à l’étymologie, une juridiction est un organe institué conformément à la Constitution dont la fonction est de dire le droit lorsqu’un litige est posé entre deux ou plusieurs personnes.
L’activité administrative pose de nombreux litiges. Compte-tenu de la dualité juridictionnelle juge judiciaire - juge administratif , quel juge est compétent pour exercer le contrôle de l’activité administrative? Les deux. Les juridictions judiciaires sont compétentes pour contrôler l’activité administrative cf. art.66 de la Constitution; CE, arrêt Dame de la Murette du 27/03/1952; loi du 31/12/1957 mais le juge pénal intervient également dans ce contrôle ex : délit de favoritisme cf. art.432-14 CP; responsabilité pénale des personnes morales autres que l’État.
Le juge « naturel » du contrôle de l’activité administrative est le juge administratif, mais le développement du droit communautaire soumet de plus en plus l’activité administrative au contrôle de juridictions supranationales.

§1 Les juridictions administratives françaises

Elles sont habilitées à contrôler l’activité administrative. La dualité des juridictions, confirmée par le droit positif, renforce les juridictions administratives dans leur contrôle de l’activité administrative. Ces juridictions ont un fondement constitutionnel cf. art.34 de la Constitution , elles constituent un ordre de juridiction. Par principe, il faut une loi pour aménager une nouvelle juridiction administrative qui a pour conséquence de modifier l’organisation générale de cette juridiction, mais un règlement suffit pour organiser ces juridictions et assurer leur fonctionnement. Le Code de justice administrative entré en vigueur le 01/01/2001 comporte donc une partie législative et une partie règlementaire.
Les juridictions administratives constituent un ordre de juridictions compétentes pour contrôler l’activité administrative cf. Conseil constitutionnel, décision du 26/07/1980 (loi de validation).

A/ organisation des juridictions administratives
Première instance, appel et cassation Conseil d’État . Le Code de justice a réorganisé ces juridictions.
- juridictions administratives à compétence générale. Elles connaissent par principe de toute requête concernant l’activité administrative. Sauf disposition explicite, le particulier qui conteste une décision de l’Administration doit donc s’adresser à une juridiction administrative à compétence générale par exception il saisira une juridiction administrative à compétence spécialisée. ® Conseil d‘État. Institué en l‘an VIII, il est inspiré de l‘institution de l‘Ancien Régime : le Conseil du Droit. La loi du 24/05/1872 lui confère la justice déléguée, et la théorie du ministre juge est abandonnée le 13/12/1889 cf. arrêt Cadeau compétence exclusive en matière contentieuse . Dès l‘origine, CE se voit confiées une compétence administrative et une compétence juridictionnelle. Cette double attribution détermine son organisation et ses attributions. · organisation : CE dispose d‘un vice- président membre de la juridiction. Le président est le Premier ministre qui siège à la « rentrée » et est représenté par le ministre de la justice. Dans la pratique, il se fait représenter par le vice-président cf. ordonnance du 21/07/1945 ET décret du 30/07/1963 ET ordonnance du 4/05/2006.
En tant que grand corps de l‘État, le CE est structuré de façon hiérarchique cf. art. L121-2 du Code de la justice administrative (CJA) et comprend des auditeurs recrutés à la sortie de l‘ENA , des maîtres de requête choisis pour 1/3 parmi les auditeurs et pour les 2/3 parmi les fonctionnaires de l‘administration active OU parmi des personnalités disposant de compétences administratives et des conseillers d‘État choisis pour une partie parmi les maîtres de requête, et parmi les conseillers du tour extérieur.
Les formations cf. art. L121-3 du CJA sont déterminées par les attributions du CE, il y a donc des sections administratives au nombre de 5 (de l’intérieur, des finances, des travaux publics, sociale, du rapport et des études), elles sont saisies pour avis par les pouvoirs publics et ont donc une fonction consultative , et une section du contentieux cf. art. L122-1. À sa présidence = un conseiller d‘État et 3 présidents adjoints. 10 sous-sections sont chargées d‘examiner les requêtes selon leur spécialité constituée de plusieurs formations de jugement. Une requête est examinée par une sous-section ou deux réunies où le rapporteur instruit le dossier, le commissaire du gouvernement propose une solution, puis la sous-section se prononce. La section du contentieux est saisie en cas de difficulté contentieuse ou de question de droit nouvelle. L‘assemblée du contentieux 10 membres est amenée à se prononcer en cas de question de droit ayant une incidence sur l‘ensemble du droit public et ayant un caractère de principe, ou en cas de question de droit ayant des incidences sur l‘activité publique, ou encore en cas de divergence entre la section du contentieux et des avis émanant des juridictions administratives. Elle se compose du président de chaque section et est présidée par le vice- président du CE.
Tous les arrêts du CE ont autorité de chose jugée, le type d’arrêt de section, l’assemblée… ne faisant qu’exprimer le degré de difficulté.
L’organisation du CE pose le problème de la double affectation au sein du CE puisque les magistrats appartiennent à la fois aux sections administratives et à la section du contentieux, ce qui peut poser des problèmes juridiques. En effet, les sections administratives sont saisies par le gouvernement notamment pour des problèmes juridiques ex : projet de loi et la section du contentieux contrôle la légalité des décrets du gouvernement : un même conseiller peut donc être amené à conseiller le gouvernement sur un projet dans une section administrative et à contrôler ce projet dans l’exercice de la fonction juridictionnelle ce qui est contraire à l’art. 6-1 de la CESDHLF (« un tribunal indépendant et impartial ») et à l’arrêt Procola contre le Grand duché du Luxembourg de la CEDH du 28/09/1995 . Cependant, le CE considère que cette double affectation ne met pas en cause l’impartialité garantie par la CESDHLF cf. arrêt Trany du 7/01/1998 qui a créé l’art. R121-3 du CJA.
· attributions. Le CE tient son avis consultatif de la Constitution cf. art. 39 al.2 et du CJA cf. art. L112-1 et suivants ET art. L112-5 . Il dispose aussi et surtout d‘attributions contentieuses même si elles ont été réduite en tant que juge du premier ressort cf. art. L111-1 du CJA . En cassation, le CE reconnaît des décisions juridictionnelles sur lesquelles il se prononce juridiquement il ne rejuge pas les faits mais se contente de vérifier que le tribunal « inférieur » (juridictions spécialisées et Cour administratives d’appel) a bien appliqué la loi . Pour éviter un engorgement, le CJA institue un filtrage par la sous-section d‘instruction.
Exceptionnellement, le CE conserve des compétences en matière d‘appel cf. art. R321-1 du CJA : jugements en appréciation de légalité ou en interprétation rendus sur renvoi de l‘autorité judiciaire, élections municipales ou cantonales et arrêtés de reconduite à la frontière. Dans ces cas, il examine aussi bien les questions de fait que de droit. Ces exceptions sont justifiées par la nécessité d‘une décision rapide suppression d‘un « échelon ».
Enfin, le CE est juge en premier et dernier ressort dans trois domaines : les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du président de la République, les décisions administratives des organes collégiaux à compétence nationale, et les décisions du ministre de l‘économie en matière de concentration économique. Ces exceptions sont justifiées par l‘importance ou l‘impact de la décision soumise au CE.
® les Cours administratives d‘appel (CAA). Leur institution permet d‘aligner les juridictions administratives avec les juridictions judiciaires. Sept Cours ont été crées par la loi du 31/12/1987, il en existe Aujourd’hui dix. · organisation. Présidées par un conseiller d‘État, elles sont organisées en chambres spécialisées par dossier.
· compétence immédiate ou progressivement transférée par le CE. Elles statuent en appel pour les décisions rendues par les tribunaux administratifs en matière de recours pour excès de pouvoir et en plein contentieux sauf élections municipales et cantonales . Elles rejugent l‘ensemble du litige, en droit et en fait.
Leur création a rempli partiellement l‘objectif visé : apurement des stocks de recours en matière contentieuse cf. en 2002, 16557 requêtes enregistrées pour 15244 jugements rendus.
® les tribunaux administratifs (TA). Ils sont les héritiers des Conseils de préfecture institutions d‘origine révolutionnaire et sont initialement institués par le décret-loi du 30/09/1953 au nombre de 36.
· organisation. Plusieurs chambres spécialisées selon la nature de la requête.
· attributions. Le TA statuant en premier ressort est le juge de proximité en matière administrative. Il est juge de droit commun du contentieux administratif dans son ressort territorial cf. art. R312-1 du CJA sauf pour les immeubles cf. art. R312-7 du CJA, les décisions individuelles de police cf. art. R312-8 et les décisions individuelles applicables aux fonctionnaires n’appartenant pas à une collectivité locale cf. art. R312-12 . Du fait de la création des CAA on observe une augmentation de l’activité cf. en 2002, plus de 118000 affaires jugées.
FIN

posted by mélimélo @ 4:28 PM